Os fundos da UE vão recuperar a economia portuguesa?

O economista Abel Mateus antecipa os riscos e as oportunidades dos fundos europeus na economia portuguesa. E apela ao teste da sua eficiência e eficácia, que está por fazer.

1. O choque pandémico: que políticas de recuperação?

O choque pandémico e as medidas de lockdown generalizado provocaram uma retração histórica da atividade económica em Portugal e na União Europeia (UE). Apesar da recuperação iniciada a partir de junho, estamos numa segunda vaga que vai levar à interrupção da reabertura e a uma recuperação lenta e com altos e baixos. Esta evolução não era inevitável, bastaria aprender as lições do sucesso dos países asiáticos.

Podemos ter choques económicos sobre a procura, como por exemplo, quando se dá uma onda de sobre-endividamento, ou sobre a oferta como uma forte subida dos preços das matérias primas ou de um desastre natural. É muito importante esta distinção, pois as políticas económicas são muito diferentes conforme o tipo de choque: No caso de um desastre natural, depois de atender às emergências humanas, deve proceder-se à reconstrução, o que implica dinamização do investimento. No caso de haver um excesso de procura agregada, as políticas devem concentrar-se no corte desse excesso, em particular da despesa pública.

Como veremos, nem em Portugal nem mesmo a Comissão Europeia procuraram avaliar a dimensão e os canais de impacto do choque nem a forma mais eficiente de o combater, em termos económicos (e diria, mesmo pandémicos). O atual choque é uma mistura de um choque sobre a oferta devido ao lockdown e quarentenas e sobre a procura em que as famílias se retraem no consumo por permanecerem em casa ou as empresas que adiam ou cancelam os projetos de investimento. Depois de um forte choque negativo temporário, a recuperação foi rápida na UE, mas espera-se uma recaída do quarto trimestre devido à segunda vaga, e é possível que a recuperação se faça aos altos e baixos até finais de 2011, e não se espera que certas atividades, como o turismo, cheguem aos níveis pré-crise antes de 2014.

Quais devem ser, no curto prazo, as respostas a estes choques? A prioridade é o combate da pandemia. Fazer testes generalizados e rápidos, identificar as cadeias de transmissão através de contact tracing digital, isolar os infetados e ter capacidade disponível e eficiente médica e hospitalar para ocorrer aos casos graves. Não adotando as medidas tipo asiático, quais são as alternativas? Estudos recentes mostram que lockdowns generalizados não são necessários nem suficientes, e que as chamadas medidas higiénicas e as profiláticas de redução dos contactos sociais podem ser bastante potentes, como recolher obrigatório e limitação estrita de aglomerações, mesmo sem fechar a atividade empresarial. Em todos estes aspetos poderiam apontar-se graves erros entre nós, e já estamos na segunda vaga entre os países desenvolvidos com níveis mais altos de infeções per capita.

A nível económico, todos os países da UE têm seguido o mesmo tipo de resposta, tentando manter a capacidade produtiva através de subsídios às famílias (trabalhadores) e créditos às empresas, bem assim como reforçando os sistemas de saúde.

O BCE passou a comprar valores maciços de dívida pública e os governos nacionais lançaram vários programas de transferências e empréstimos de mais de um bilião de Euros. Entre nós, as ajudas têm sido em geral inferiores às dos países com situação financeira mais folgada, mas as respostas do sistema de saúde e educação, assim como dos serviços públicos em geral, têm mostrado grandes deficiências. Por exemplo, na saúde, somos o sexto país da UE com maior número de excesso de mortes em relação ao “normal”. E na educação verifica-se uma degradação geral do ensino.

Passado o curto prazo e as emergências, o que deveriam ser os Planos de Recuperação? Comecemos pelo básico: As políticas apropriadas de resposta a um choque são aquelas que permitem ou reverter o choque ou mitigar diretamente os efeitos do choque.

Desta forma, a prioridade deve ser mais uma vez dada ao desenvolvimento do setor da saúde. A nível macro tem de se suportar a reabertura da economia e restabelecimento rápido da atividade económica, e a nível setorial e territorial restabelecer as cadeias de produção.

Estas medidas deveriam ser enquadradas por um programa de ajustamento macroeconómico, em que se restabelecem os equilíbrios orçamentais e externo, bem assim como a recuperação financeira dos bancos e empresas.

No médio e longo prazo, temos a questão normal de elaboração de um Plano de Desenvolvimento que define uma estratégia de crescimento, programas e projetos de investimento selecionadas com base numa metodologia benefícios-custos, e um quadro de medidas de reformas estruturais para sustentar o crescimento. É evidente que este Plano deve ser compatível com a estabilidade da dívida e macroeconómica em geral. Só com este enquadramento se pode elaborar modernamente um plano de investimentos a médio prazo.

Mas regressemos à questão do conteúdo fundamental de um Plano de Recuperação. É evidente que para resolver e conter o problema sanitário a prioridade deve ser dada ao reforço de emergência e depois permanente do sistema de saúde, e além disso, deve suportar o processo de reabertura e recuperação da atividade económica, mantendo a capacidade produtiva intacta.

Contudo, a decisão do Conselho Europeu diz que o Plano de Recuperação e Resiliência (PRR) deve conter uma componente digital e outra de redução de emissões climáticas. A componente digital satisfaz as definições das políticas apropriadas para o choque. De facto, uma forma importante de substituir os contactos pessoais e sociais decorrentes do trabalho ou da interação social é a utilização de plataformas digitais assentes em redes de comunicações de broadband e de meios informáticos. Estes instrumentos são hoje fundamentais para a telesaúde, para o e-learning e para o teletrabalho.

Já quanto ao desenvolvimento da Indústria 4.0 em inteligência artificial, impressão 3D, robótica, cloud computing e grandes bases de dados, são desenvolvimentos estruturais que cabem num plano de desenvolvimento de médio e longo prazo. Mas há que ter cuidado, pois no caso português, que temos um índice de desenvolvimento digital inferior à média da UE, as principais deficiências são o nível de capital humano e a capacidade de os portugueses utilizarem a internet. Ou seja, vamos enfrentar mais uma vez o problema dos nossos níveis de educação e qualificações estarem entre os mais baixos da UE.

Da mesma maneira, o problema climático põe-se dentro de um Plano de Desenvolvimento a médio e longo prazo, mas sempre na medida do esforço planetário. Nenhum cientista ainda provou que a pandemia da Covid tenha a ver direta ou indiretamente com as emissões climatéricas, pelo que é difícil compreender a inclusão da componente climática no programa Next Generation EU. Mais importantes seriam considerações como a de que os PRRs deveriam ser inclusivos e equitativos, e contribuindo para um ambiente local mais saudável.

Do nosso ponto de vista, são muito sérias as responsabilidades da Comissão Europeia nas deficiências aqui apontadas.

  • Primeiro, não se exige aos países que tenham uma estrutura de base que permita o planeamento estratégico do Estado.
  • Segundo, os estudos das necessidades e dos impactos de programas como o Next Generation e dos Planos Climáticos estão eivados de sérios erros metodológicos. Por exemplo, no que respeita ao estudo dos impactos climáticos cometem-se dois erros de palmatória. O primeiro é que em geral põe-se quase todos os investimentos em eficiência energética, sem considerar a sua viabilidade ou implementação efetiva. Isto é ótimo do ponto de vista metodológico, pois aumentar a eficiência significa redução de custos e daí mais crescimento económico. E o problema é mais grave, pois se se fizerem investimentos em projetos como o hidrogénio, que fazem subir os custos de energia das empresas, reduz-se o crescimento económico. Segundo, todo o impacto do programa Next Generation foi simulado como investimento público. Ora, num modelo neo-keynesiano, como o utilizado pela Comissão (chamado QUEST), mais investimento provoca acréscimo do PIB por efeito multiplicador. Assim conclui que com aquele programa o PIB dos países como Portugal deve estar 2,5% acima do que se observaria sem programa em 2024. Tudo, sem considerar a produtividade desse investimento, e sabendo que uma parte do programa terá de ser gasto em consumo ou apoio ao rendimento dos europeus.

A liderança política, em grande parte responsabilidade dos “verdes” alemães, tem pecado pela falta de transparência e racionalidade. A UE já reduziu a sua quota nas emissões de CO2 de 17% em 2000 para 9,7% em 2019. Ora, com base na análise dos Planos de Energia e Clima apresentados recentemente pelos países, a Comissão resolveu aumentar o objetivo de redução das emissões para 2030, em relação a 1990, de 40% para 50%, e o Parlamento Europeu não se contentando com este objetivo, subiu para 60%, o que significará uma redução daquela quota para 6%.

Ora, a redução das emissões climáticas só tem efeitos caso haja uma redução das emissões a nível mundial, e estas continuam a crescer a 1,4% ao ano! Sem cooperação internacional este é um objetivo quixotesco. Mas o que nos parece grave é que não só nenhum documento da Comissão refere uma única destas estatísticas, como não há nenhuma quantificação de custos e trade-offs associados às reduções de emissões.

Por exemplo, o documento de análise dos Planos de Energia e Clima da Comissão que fundamenta aquela decisão (e que pode ser consultado aqui) não refere que o impacto da decisão da Comissão é de uma redução das emissões de apenas 0,4% do total mundial. O que refere, numa ótica de curto prazo neo-keynesiana, é que há um impulso positivo sobre o PIB e emprego. Não há crowding-out nem tão pouco efeitos de equilíbrio geral sobre os custos das empresas. Custos de produção mais elevados e impostos mais elevados seja para financiar, seja para tornar esses investimentos rentáveis para os privados (como impostos sobre o carbono) aumentando as distorções, levam a menor crescimento. Só na medida em que houver novas tecnologias que sejam não só mais “limpas” mas reduzam os custos das empresas teremos efeitos positivos sobre o crescimento do PIB no longo prazo.

Não podemos deixar de alertar os decisores nacionais e europeus de que o rótulo “verde” não pode justificar ineficiência, e com graves consequências geopolíticas para a UE, o que está para além deste artigo. E até serve para encobrir corrupção.

2. Os Pacotes de Recuperação do Governo PS

O Governo tem vindo a anunciar vários programas, o PRR, o Plano Nacional de Investimentos (PNI) e ainda não se conhecem os planos para utilização do QPF 2021-2027. É difícil fazer uma avaliação destes planos sem ter uma visão de conjunto, pois são formas alternativas de financiar um dado investimento e despesa. Os envelopes financeiros disponíveis são:

  • 12,9 mil milhões de Euros (MME) da parte das transferências do PRR,
  • 29,5 MME do QPF 2021-2027, totalizando 42,4 MME.

Porém, há verbas adicionais de outros programas do QPF e de programas como o SURE da Comissão para o emprego, assim como a utilização dos fundos ainda não gastos do PT2020, que poderão totalizar 10 MME. Adicionalmente a estes subsídios a fundo perdido há ainda os empréstimos da Comissão e do BEI.

O Quadro seguinte apresenta uma estimativa dos financiamentos disponíveis para o período 2021 a 2027, embora o PNI, que totaliza 43 MME, contenha investimentos até 2030. A soma dos programas abaixo é inferior aos totais acima referidos por causa de dupla contagem que tentamos eliminar.

Programas de Aplicação dos Recursos do PRR, PNI e QPF2027

Fonte: Cálculos do autor; Valores em milhões de euros Nota: O QPF é estimado supondo a mesma aplicação do anterior PT2020.

O adicional, em relação ao PRR e QPF 2027, de cerca de 33,6 MME do PNI, é coberto pelo QPF 2032, por outros programas da CE, OGE e cerca 17 MME de financiamentos privados, em que 12 MME são da energia.

Aos setores sociais são dedicados 12,3% do total o que nos parece claramente insuficiente. Repare-se que o que se inclui nestes programas devem ser apenas investimentos e não despesa corrente. Ora, as necessidades em equipamentos e hospitais, que a pandemia veio a agravar, são bastante elevadas.

Ao ambiente, clima e energia são atribuídos 32% dos investimentos, o que é claramente exagerado, pois temos capacidade produtiva suficiente na energia, já com elevada percentagem de fontes renováveis.

Às infraestruturas são dedicados cerca de 30%, com predomínio da ferrovia, mas com reduzido impacto sobre a produtividade das empresas.

Apenas 10,7% é dedicada ao apoio às empresas, I&D e capitalização das empresas, o que é manifestamente insuficiente, e limita profundamente o impacto destes programas no crescimento económico.

Finalmente, o envelope que já estará fechado de apoio à agricultura e pescas, correspondente à PAC, sofre dos problemas de baixa produtividade. Estes problemas têm sido repetidamente enunciados pelos economistas europeus, mas infelizmente ainda sem terem obtido uma resposta decisiva dos líderes europeus.

3. Comparação entre os Pacotes do Governo PS e PSD.

Numa comparação com os Programas do PSD já tornados públicos, destacamos as seguintes diferenças.

  1. Uma grande diferença na divisão entre setor público e setor privado. O Governo-PS dá maior relevância não só ao investimento público, como fecha a porta à cooperação, em muitos setores com o privado, o que representa uma alteração radical em relação à orientação política de Guterres e Sócrates. Depois de ter acabado com as PPPs na saúde, apesar da evidência de que eram benéficas para os utentes, fecha-se a porte a novas PPPs neste setor. Ora, o PSD propõe a construção de seis novos hospitais nesta modalidade, que tem dado bons resultados em países do Leste europeu. Também no que respeita aos transportes, o PS não contempla a possibilidade de uma PPP, atribuída por concurso público, mas com um subsídio inicial ao capital, para a construção das ferrovias. Na questão da habitação social o PSD propõe uma solução que se auto-financiaria, utilizando edifícios devolutos do Estado, enquanto que o PS se propõe construir edifícios de raiz. Finalmente, em setores sociais como a saúde e educação, o PSD propõe a cooperação com os setores social e privado, o que permite uma melhor utilização dos parcos recursos disponíveis do país, enquanto que o PS continua a revelar relutância nesta cooperação.
  2. Outra diferença fundamental é nos fundos destinados ao setor empresarial. O PSD propõe um programa de apoio ao investimento e capitalização do setor de 13 mil milhões de euros, enquanto o PS apenas aloca 8 mil milhões de euros. A proposta do PSD representa um aumento de cerca de 60% em relação ao período 2014-2020. Para a indústria propõe o programa PEDIP 4.0, de reconversão da indústria nacional e atração de mais investimento, baseado no conceito da Indústria 4.0, e assente no reforço/criação dos clusters de desenvolvimento tecnológico, nas áreas estratégicas e fundamentais para a nossa competitividade, a par de captação de investimento direto estrangeiro que faça transferência de tecnologia para o país. Os setores onde o PSD identifica o desenvolvimento dos clusters são os novos clusters tecnológicos em que o país já tem uma base razoável – materiais, biotecnologia, tecnologias de informação e comunicação, ciências da saúde, aeronáutica, mobilidade -e apoiando o upgrade tecnológico dos clusters ligados aos sectores tradicionais. O PS propõe setores onde existem grandes dúvidas sobre se existe procura suficiente e sem raiz tecnológica, como energias renováveis, hidrogénio verde e bioeconomia sustentável. Esta é uma jogada de altíssimo risco.
  3. Outra diferença fundamental é a carga fiscal, onde o PS não faz qualquer proposta. O PSD propõe medidas de redução temporária ou permanente da carga fiscal, sobretudo sobre as empresas. O objetivo é reduzir a carga fiscal dos 35% do PIB em 2019 para 32% do PIB em 2030. Em particular, reduzir a taxa marginal máxima de IRC de 31.5% em 2020 para um valor abaixo dos 25% em 2030. Também reconhece a importância, na fase de recuperação, de incentivar o investimento produtivo através de créditos fiscais ao investimento, à semelhança do regime do Crédito Fiscal Extraordinário ao Investimento, implementado em 2013. Para as famílias propõe também reduzir a taxa marginal de imposto do IRS, privilegiando o alívio da carga fiscal para as famílias da classe média, focado no aumento da poupança.
  4. O PS dá maior peso ao setor da energia. O documento da Comissão acima citado de análise dos Programas de Energia e Clima dos países da UE mostra que a meta proposta pelo Governo PS para a quota das renováveis no consumo final de energia para 2030 está 17 pontos percentuais acima do que seria normal, considerando o nosso nível de rendimento per capita. É que pelo princípio da solidariedade introduzido já em Kioto, os países mais ricos devem fazer um maior esforço na redução de emissões. Ora, não só Portugal já tem um nível elevado de renováveis (incluindo a hídrica) como pretende ainda afirmar-se mais como “campeão das renováveis”, apesar de assim reduzir os recursos para o desenvolvimento e ataque à pobreza!

4. Impactos dos Programas e os Desafios Futuros

Vai desperdiçar-se mais uma oportunidade de restabelecer um maior crescimento e mais equitativo, de forma a inverter o nosso caminho para a cauda da UE. É que, para além da falta de reforço claro do motor da economia que são as empresas e do capital humano que lhes dá “energia”, vai desperdiçar-se uma parte substancial dos recursos em projetos não rentáveis. Particularizamos dois: o TGV entre Lisboa e Vigo, e o plano do hidrogénio.

A ligação por TGV entre Lisboa e Porto e depois para Vigo, como propõe o PS, vai custar mais de seis mil milhões de euros para poupar pouco mais de 30 minutos na viagem em Pendular. De facto, este já tem uma velocidade semelhante a muitas linhas europeias.

Um recente relatório da Autoridad Indepiendente de Responsabilidad Fiscal1 espanhola, semelhante ao nosso Conselho de Finanças Públicas, fez uma análise do programa ferroviário espanhol de alta velocidade que é o maior do mundo em termos per capita. Todas as linhas de alta velocidade têm uma avaliação dos custos e benefícios negativa. Por exemplo, a linha do Norte que liga Madrid a Leon e Valladolid tem uma diferença entre os custos e benefícios de -5,7 mil milhões de euros, uma Taxa Interna de Rentabilidade de -0,21% ou um rácio de benefícios sobre custos de 0,6. Também conclui que a rede em nada contribuiu para a coesão social e territorial de Espanha.

O PNEC não tem um efeito positivo sobre o crescimento da economia, pois não se preocupa com a redução dos custos da energia, como o espanhol que fixa a meta de redução em 30% destes custos. Mais do que isso, o PS continua a insistir num projeto megalómano e que implica um total desperdício de recursos que é o Plano do Hidrogénio.

No Manifesto que assinámos2 expõem-se as razões desta posição. A tecnologia está imatura e apresenta riscos tecnológicos elevados, a sua adoção conforme os planos do Governo fará subir os custos do gás natural cerca de 20 a 30% e os custos finais de eletricidade em taxa semelhante, sem que se possa antever uma redução significativa das emissões no footprint final do carbono.

Estes dois projetos representam cerca de 30% do PRE e QPF, o que mostra a dimensão do desperdício. Adicionando aos enormes prejuízos que as empresas estão a suportar com a crise, e às perdas que o sistema bancário terá com o mal-parado, e os sobre-custos da energia, a economia portuguesa continuará a sofrer da má afetação de recursos, numa escala só comparável à década de 2000.

5. Implementação, controle financeiro e avaliação

Os próximos seis meses deveriam ocupar o Governo, a oposição, o Parlamento, as comissões regionais de planeamento e associações de municípios, as associações empresariais, consumidores e a sociedade civil na elaboração e discussão de um verdadeiro plano de desenvolvimento para o País.

As Comissões Nacionais da Educação, Saúde, e outros organismos com capacidade de planeamento que ainda restam no país deveriam preparar durante dois meses os respetivos planos setoriais. Os gabinetes dos partidos da oposição deveriam fazer o mesmo. E depois o Parlamento deveria dedicar à discussão destes planos duas semanas por setor, em comissão especializadas, onde se chamavam especialistas reputados nacionais e estrangeiros. Se isto não se fizer é mais uma oportunidade perdida para o país.

A Comissão pediu uma avaliação do PRR. É possível que esta avaliação venha a ser feita por um organismo independente, porém, o problema é a sua capacidade para avaliar programas setoriais, e de forma isenta, com especialistas de cada setor. E o problema é que provavelmente o que se pede é uma avaliação da consistência entre programas e objetivos. Para o fazer, existe desde já um problema grave: é que nem o PRR nem o PNI têm uma articulação rigorosa, segundo os princípios de base de planeamento, entre programas, projetos e medidas estruturais. Acresce que muitos dos objetivos são vagos e não quantificados. E não existe um quadro de indicadores de sucesso.

Mas ainda mais sério é que não é só o teste de coerência interna que é necessário, mas o teste da sua eficiência e eficácia. Definem os PRR, PNI e QPF uma estratégia de recuperação e crescimento que vai fazer aumentar o bem-estar dos cidadãos e aumentar a taxa de crescimento potencial da economia portuguesa? Ora esta questão, para a qual aqui se deixam alguns reptos, está longe de ser respondida.

1 Estudio Infraestructuras de Transportes, Madrid 2020

2 Ver tertuliaenergia.pt

  • PhD Universidade de Pennsylvania e professor universitário de Economia

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