A falácia do imposto justo

O imposto, seja ele o IRS ou outro qualquer, é tão-só um meio de arrecadação de receitas para fazer face à despesa pública.

Em “Human Action”, Ludwig von Mises, um dos principais pontífices da escola austríaca do pensamento económico, fala-nos da incompatibilidade entre os propósitos orçamentais e os propósitos não orçamentais dos impostos. Para Mises, a utilização dos impostos com o objectivo de condicionar o comportamento dos agentes económicos e a utilização dos seus respectivos recursos, para redistribuir riqueza ou para modificar padrões de consumo, não produz outro resultado senão o de distorcer o sistema de mercado sobre o qual assenta o próprio sistema de tributação. A prazo, à medida que vão aumentando as taxas de imposto, bem como o carácter discricionário e punitivo da fiscalidade, desaparece o incentivo necessário ao funcionamento da economia de mercado e com ela a capacidade de gerar receitas fiscais. É o que se chama morrer da cura. É também o que leva Mises a concluir que, em vez do imposto justo (que privilegia o propósito não orçamental do mesmo), é sobre o imposto neutro (que privilegia o propósito orçamental da tributação) que deve basear-se o sistema fiscal. É uma visão que partilho na íntegra.

Enfim, faz agora mais ou menos um ano desde que publiquei aqui no ECO um artigo chamado “O IRS progressivo é antidemocrático” (31/05/2017). Permanece um dos meus artigos mais lidos de sempre e, por isso, em época de IRS, é a este tema que hoje regresso. A razão é simples: contestar novamente a ideia, quase consensual em Portugal, da esquerda à direita, de que o IRS progressivo, além de “justo”, é também “eficiente”. Ora, na minha opinião, o IRS progressivo – que em Portugal é, aliás, muitíssimo progressivo, porquanto 10% do total de agregados geram quase 70% da receita líquida de IRS – não é nem justo nem eficiente.

Começo pelo “justo”, para dizer que, sob o manto da progressividade, o que sucede é o justo a pagar pelo pecador. Porquê? Por várias razões. Primeiro, porque, não obstante as taxas marginais de imposto, aqueles que estão nos escalões superiores de rendimento conseguem frequentemente recorrer a expedientes de elisão fiscal (diferente de evasão fiscal) que reduzem a factura final de imposto. Assim, é sobre o trabalhador dependente, de rendimentos médios e, sobretudo, de rendimentos médios-altos, que incide a progressividade do imposto na sua plenitude. Não é justo. Segundo, porque, não sendo viável que se tributem outros tipos de rendimentos sob a mesma grelha de progressividade, diferentes taxas terão de ser aplicadas a diferentes tipos de rendimentos. Cria-se deste modo uma divergência de taxas entre rendimentos de capital, rendimentos colectivos, rendimentos prediais e rendimentos singulares, que também não é justa. Os cidadãos deixam de ser iguais perante a lei – passam a ser discriminados em função da condição económica e do tipo de rendimento que possuem (ou que conseguem passar a ter) – e lá se vai o princípio constitucionalmente consagrado da igualdade.

A arbitrariedade e discricionariedade fiscais mencionadas no ponto anterior levam-me, pois, ao outro domínio da análise: a (falta de) eficiência económica da progressividade. Neste ponto, é de salientar que, não obstante as elevadas taxas marginais de imposto, a despesa fiscal é também elevadíssima. A razão é simples: a fim de travar taxas efectivas de imposto que seriam politicamente intoleráveis, os governos acabam a introduzir inúmeras alcavalas, benefícios e deduções no IRS. Para além da despesa fiscal, o resultado é a cedência dos governos aos grupos de pressão mais influentes e uma complexidade tributária (extensível a todos os impostos que não apenas o IRS) que é tudo menos eficiente. A este respeito, acabo de receber a Colectânea Tributária Anotada de 2018 da consultora Pwc, um magnífico compêndio sobre o sistema fiscal português, mas que compreende 1.855 páginas. A assimetria de informação não poderia ser maior. Por fim, são ainda de referir dois efeitos de ilusão fiscal associados à progressividade. Primeiro efeito de ilusão: o financiamento intra-anual do Estado a custo zero, um financiamento encapotado, mas coercivo, na forma de retenções na fonte de rendimentos do trabalho. Sendo coercivos e não remunerados, e sendo também reembolsáveis no final do período fiscal, constituem extorsão do Estado sobre os contribuintes. Quanto ao segundo efeito de ilusão, refiro-me à elasticidade fiscal do IRS, gerada pela actualização dos limites de rendimento de cada escalão de tributação, que, mesmo sem alteração das taxas, permite a apropriação de recursos adicionais de ano para ano e de forma quase clandestina.

Tudo somado, o princípio consagrado na nossa constituição sobre o IRS (artigo 104º, nº1), segundo o qual “[O] imposto sobre o rendimento pessoal visa a diminuição das desigualdades e será único e progressivo, tendo em conta as necessidades e os rendimentos do agregado familiar” é, na minha opinião, um enormíssimo equívoco. É um equívoco porque não é nem justo nem eficiente. E, mais ainda, porque remete para o Estado a pretensão de definir o que são (ou deixam de ser) as necessidades do agregado familiar (!), algo que naturalmente compete a cada agregado familiar e não ao Estado. O imposto, seja ele o IRS ou outro qualquer, é tão-só um meio de arrecadação de receitas para fazer face à despesa pública. Repito: o imposto é apenas um meio para financiar o orçamento do Estado. É nesta “finalidade” que reside o propósito essencial dos impostos: pagar a despesa pública resultante da acção colectiva da sociedade civil, exercida democraticamente pelos indivíduos através do Estado. Deste modo, ao utilizar-se um imposto neutro, no sentido de maximizar a sua função orçamental, menores serão as distorções criadas na economia de mercado, levando assim à maximização da produção e das receitas fiscais.

O corolário de tudo isto é o seguinte: o mecanismo adequado para financiar a redistribuição de rendimento não é o imposto sobre rendimento, mas sim a definição da própria despesa pública. É, por isso, que é tão importante a discussão sobre a distribuição da despesa pública no orçamento do Estado, e que depois é também tão importante uma rigorosa e transparente execução orçamental dessa mesma despesa. Em suma, quanto mais neutro for o imposto e mais valorizada for a sua função essencial – a função orçamental –, maiores serão as receitas fiscais e (utilizando um argumento agora muito em voga à esquerda) maior poderá ser a despesa pública nominal mesmo que em percentagem do produto ela seja até menor. No caso do IRS, o imposto neutro seria uma taxa única para todos os níveis de rendimento acima de um determinado mínimo de existência – o chamado “flat tax” – que, no limite, poderia até transformar-se numa taxa única aplicável a todos os tipos de rendimentos. Seria, enfim, o modelo preconizado pelos economistas Robert Hall e Alvin Rabushka em “The Flat Tax”, um cenário no qual a fiscalidade seria tratada de forma positiva e não de forma normativa. Na verdade, não creio que a justiça rawlsiana seja para aqui chamada.

Nota: O autor escreve segundo o antigo acordo ortográfico

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