O OE/2018, os avisos da Comissão e o relatório da UTAO

A proposta de Orçamento para 2018 “põe a geringonça à frente do país”, como confirmam as análises da Comissão Europeia e da UTAO.

Volto ao Orçamento do Estado para 2018, uma vez que agora dispomos não só da avaliação da Comissão Europeia, mas também da melhor análise que se faz sobre o OE, e que é produzida pelos meus ex-colegas da UTAO.

Comecemos pela Comissão Europeia. As regras orçamentais europeias determinam, no âmbito do Tratado Orçamental, que os países da zona euro têm dois momentos no ano em que são sujeitos a uma avaliação pela Comissão Europeia. Em abril, quando entregam o Programa de Estabilidade. Em outubro, quando entregam o seu plano orçamental, em função do Orçamento do Estado que apresentaram nos respetivos Parlamentos nacionais. É o “Draft of Budgetary Plan” (DBP).

Aquilo que a Comissão veio dizer relativamente ao DBP não é diferente daquilo que tinha dito há umas semanas no âmbito da avaliação pós programa da Troika: a consolidação orçamental é insuficiente para os objetivos Europeus. Isto porque as regras orçamentais europeias não se limitam a um défice abaixo dos 3% do PIB e uma dívida pública abaixo dos 60%. Elas impõem, desde 2005, mas com maior ênfase, com o Tratado Orçamental, o atingir de um Objetivo de Médio Prazo de um saldo estrutural de -0,5% PIB.

O que é afinal o saldo estrutural? Trata-se do défice orçamental, corrigido do efeito do ciclo económico e de medidas pontuais. Não observável diretamente (ao contrário do défice nominal, que é receitas menos despesas, ou do saldo primário, que é receitas menos despesas sem juros), o cálculo do saldo estrutural obriga ao cálculo do hiato do produto. E a Comissão Europeia tem uma metodologia comum aos Estados Membros.
Tenho visto muita gente criticar e desvalorizar as regras orçamentais Europeias e em particular o saldo estrutural.

No entanto, convinha que quem crítica esclarece-se um aspeto essencial: Se são a favor da existência da Zona Euro e da permanência de Portugal na moeda única? Se a resposta é sim a ambas, então coloca-se uma segunda questão: Como não é possível haver uma zona monetária sem regras orçamentais, qual o indicador que usariam para monitorizar a política orçamental dos Estados Membros? É que, quando se critica, tem de se ter uma alternativa. Coisa que até hoje os críticos do Tratado Orçamental não foram capazes de explicar.

Eu também critico alguns aspetos metodológicos. Mas é importante, nesta discussão, ter em atenção seis aspetos:

  1. Nenhum indicador é infalível, todos terão sempre argumentos contra e falhas metodológicas.
  2. Quem tem criticado a utilização do saldo estrutural, nunca apresentou uma alternativa melhor.
  3. A Comissão até usa a metodologia mais simples para o cálculo do hiato do produto (“filtro Hodrick Prescott”). A do FMI é mais complexa, e a que alguns académicos internacionais usam, ainda mais.
  4. Entre 1995 e 2005 usou-se preferencialmente como indicador de controlo o défice nominal. É um indicador observável e de fácil cálculo. Mas tem falhas graves: é mais facilmente manipulável, nem que seja através das medidas pontuais, como programas de recuperação de dívidas fiscais, aumento de dividendos ou outras operações não recorrentes. Mas sobretudo, não considera o efeito do ciclo económico. Vimos em Portugal, entre 1996 e 2001, como a utilização do saldo orçamental gerou um enorme desequilíbrio nas Finanças Públicas. Apesar do crescimento económico em torno dos 4%/ano, da descida das taxas de juro, que na maturidade a 10 anos, passaram de cerca de 15% para valores em torno dos 5% e do plano Mateus para recuperação de receita fiscal, o défice baixou dos 5% para os 3%. Quando a economia entrou em recessão, os juros estabilizaram nos 4%-5% terminando o seu efeito de descida na despesa, e o plano Mateus terminou, o défice orçamental rapidamente, a partir de 2001, passou para os 5% PIB. Com a crise financeira de 2008, o défice subiu aos 10%.
  5. Não é possível manter uma zona económica e monetária, sem regras orçamentais comuns e sem disciplina orçamental. Uma zona Euro que não imponha regras orçamentais exigentes levaria a um “risco moral” por parte dos países mais devedores, transferências orçamentais de um grupo de países para outros e no final, o próprio fim da união monetária.
  6. As regras do Pacto de Estabilidade e Crescimento e do Tratado Orçamental foram aprovadas por Portugal, no Parlamento, pelos três partidos democráticos, Europeus e pró economia de mercado (PSD, PS e CDS).

Corolário: se existem regras que são necessárias, se as aceitámos e se elas também são seguidas pelos outros Estados membros, temos de procurar segui-las. Além que Finanças Públicas sustentáveis, com saldos orçamentais equilibrados, são essenciais ao futuro do país, com ou sem regras Europeias.

Quanto ao relatório da UTAO, levanta um conjunto de aspetos muito pertinentes (sendo que algumas matérias como as PPP e o Setor Empresarial do Estado ficaram para a análise final da UTAO).

O primeiro é que a UTAO, tal como a Comissão Europeia (eu também tinha referido isso na minha análise ao OE), vem reforçar que as medidas propostas para 2018 são insuficientes para a consolidação estrutural necessária.

A redução do IRS por via da alteração dos escalões é compensada pelo aumento de receita dos impostos indiretos, nomeadamente IEC e imposto sobre os produtos com sal. Depois, o efeito de aumento da despesa por descongelamento carreiras e aumento das prestações sociais é coberto pela redução dos juros e o aumento dos dividendos do Banco de Portugal.

Pelo que só haverá de facto redução do défice estrutural se forem cumpridas as medidas de “Exercício de revisão da despesa”, “congelamento nominal dos consumos intermédios” e “contenção da outra despesa corrente”.

Como não se vislumbra qualquer rasgo de reforma do Estado e dos serviços públicos, nem medidas de eficiência, ou se continuará a comprimir os gastos de funcionamento dos serviços públicos, ou então não será possível fazer consolidação estrutural. Mas a capacidade e qualidade dos serviços públicos já está num patamar próximo do limite mínimo aceitável.

O gráfico abaixo, retirado do relatório da UTAO é bem elucidativo de como toda a consolidação orçamental é baseada no crescimento e na redução de juros. O crescimento nominal de 3.6%, aumentando “apenas” a receita e a despesa em 0.1 pontos percentuais (p.p.). do PIB, “dá” mais 3 mil milhões de euros de receita, que são usados para mais 3 bis de despesa.

O segundo aspeto a reter do relatório da UTAO tem a ver com o nível de cativações. Um valor quase próximo de 2 mil milhões ultrapassa tudo o que era normal na execução orçamental desde sempre.

As cativações são um instrumento importante para o ministro das Finanças de controlo da despesa. Contudo, são arcaicas, como grande parte da gestão financeira e orçamental do setor público. Na prática, o OE estabelece um teto de despesa para cada ministério e organismo (e também para cada tipo de despesa por classificação económica). Esse teto todavia é reduzido por uma determinada %, que fica cativa de autorização do Ministro das Finanças.

Conforme refere a UTAO, para além da reserva orçamental, que representa 2,5% do total das verbas de funcionamento dos orçamentos dos serviços e organismos da administração central, as cativações têm incidido regulamente sobre rubricas de despesa com aquisição de bens e serviços e de projetos não cofinanciados. Com menor regularidade, as cativações têm incidido sobre a Lei de Programação Militar, despesas com pessoal e transferências para os serviços e fundos autónomos, ou destes para entidades fora das administrações públicas.

A UTAO calculou para 2018 um total de cativações de 1.8 mil M€ (bis), o que numa despesa efetiva das Administrações Central de 66 bis, representa cerca de 2.7%. Contudo, na prática as cativações de 1.8 bis incidem sobre um valor de despesa bastante inferior, na ordem de 22 bis, o que implica uma cativação próxima de 10% das despesas em causa.

O Doutor Centeno, no Parlamento, veio dizer que os cálculos da UTAO estavam errados, mas não apresentou os valores corretos. Ora, o Doutor Centeno, enquanto académico prestigiado, sabe que só se pode contestar um estudo apresentando os valores que contradizem essa análise, coisa que não fez.

Outro aspeto interessante do relatório da UTAO é que o crescimento do investimento assenta sobretudo num aumento do investimento público (vamos ver se as restrições orçamentais permitem esse aumento).

Por último, a carga fiscal. Em 2015 a carga fiscal foi de 36.9% do PIB. Em 2016 desceu para 36.7% sendo que em 2017 subiu novamente para 36.9% (máximo histórico em 2015 e 2017). Isto significa que nos dois primeiros anos de “virar a página da austeridade”, não se reduziu a carga fiscal sobre os Portugueses. Foi apenas alterado o mix (como é evidente esse mix é sempre discutível, e irei falar sobre este tema em breve).

Agora, para 2018, é prometido uma redução, de novo para 36.7%. Mas recorde-se que no OE/2017 a promessa para 2017 era uma carga fiscal de 36.6%. Acabou por ficar acima deste valor. Também a receita estrutural em 2018 volta ao máximo histórico alcançado em 2015: 43.6%.

Como referi aqui na semana passada (e confirmado por tudo o que a Comissão Europeia e a UTAO analisaram), este é um OE que “põe a geringonça à frente do país”.

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