Os limites ao endividamentopremium
Chegou-se a um ponto em que a observação de regras de controlo do endividamento público se tornou incómoda.
Estávamos em 2011 e a agência de notação de risco S&P acabara de largar a “bomba”: os Estados Unidos da América tinham acabado de perder o tão celebrado “rating” de AAA (ou “triple A”, conforme se diz na gíria). Foi um choque não tanto pela substância da decisão, porque a saúde orçamental da América já tinha conhecido melhores dias, mas sim porque até então nenhuma decisão tinha trazido consigo tanto simbolismo quanto aquela.
Dez anos depois, a avaliação da S&P mantém-se abaixo de triple A e, em breve, é provável que outras agências se lhe juntem na mesma avaliação – será, por exemplo, o caso da Fitch que tem uma perspectiva negativa sobre o perfil de risco da dívida norte-americana, o que frequentemente antecede a revisão em baixa do “rating”. Mais ainda, também por estes dias, discute-se novamente o risco de incumprimento creditício por parte do governo federal norte-americano. Estará o mundo em vias de observar nos mercados financeiros o equivalente a uma bomba atómica?
O endividamento público tem aumentado em todo o mundo e nos EUA não tem sido diferente. Depois de anos a flutuar na fronteira dos 100% do PIB, a dívida federal norte-americana saltou para cerca de 130% após a pandemia e, incluindo toda a dívida governamental, no final de 2020 o rácio global de endividamento público norte-americano terá chegado a 160% do PIB. É neste contexto que chegamos agora a Setembro de 2021 e voltamos a assistir ao drama político sobre o tecto de endividamento federal na América. Não é a primeira vez que assistimos a tal teatro; em anos anteriores, a cena tem-se repetido. De um lado, uma facção partidária que quer aumentar o tecto de endividamento; do outro lado, outra facção partidária que também o quer sem, no entanto, parecer que é o elo fraco no domínio da negociação orçamental.
Os travões ao endividamento público existem por toda a parte. Na União Europeia, temos regras para isso e na Alemanha estão até inscritas na Constituição. Contudo, nos EUA, o mecanismo é especialmente rígido. De resto, não é por acaso que, com frequência, o governo federal norte-americano se vê na situação do chamado “shutdown”, sempre que não existe financiamento aprovado para a despesa pública e a máquina do Estado é obrigada a parar. É o que está, aliás, em vias de acontecer nos próximos dias. Não é novidade e já nos habituámos a isso. Causa incómodo, paralisa os serviços, bloqueia os pagamentos aos fornecedores do Estado, mas tipicamente a situação resolve-se voltando ao normal pouco tempo depois. Todavia, coisa diferente é a incapacidade de aumentar o limite ao endividamento e com isso arriscar um incumprimento (“default”) com ramificações internacionais.
Neste momento, a dívida federal norte-americana já terá batido no limite de 28,5 triliões de dólares (utilizando a escala anglo-saxónica). O governo está assim impedido de emitir mais dívida, pelo que as dívidas vincendas não podem ser por agora refinanciadas. O Tesouro tem utilizado excedentes de caixa para amortizar responsabilidades imediatas, mas salvo revisão em alta do limite ao endividamento estima-se que em meados ou finais de Outubro o governo federal possa entrar em incumprimento. A ameaça tem tanto de real como de exagerada. Por um lado, é real na medida em que os EUA têm de refinanciar dívida e o incumprimento criaria um momento de pânico nos mercados. Por outro, é exagerada porque até ao incumprimento haverá ainda outras válvulas que poderão ser libertadas e assim adiar o momento da verdade.
Existe hoje a percepção de que a despesa pública se autofinancia. Ou seja, que, aumentando a despesa pública, o efeito sobre o PIB será tão poderoso que a dívida, através da qual se financia a despesa pública, acabará por crescer a ritmo inferior ao do PIB e assim baixar em proporção do mesmo. Politicamente, trata-se de uma via que, a meu ver, é perigosa porque estabelece como premissa a ideia de que qualquer nível de endividamento público é aceitável e, por conseguinte, que o nível de tributação dos agentes económicos poderá não ter fim.
Ademais, é também uma via que incentiva o sequestro do controlo da massa monetária por parte dos políticos, com implicações estruturais na forma como os défices dos estados são financiados e na evolução do poder aquisitivo do dinheiro que resta no bolso dos contribuintes. A questão está em saber que tipo de regras de gestão do endividamento queremos ter.
As regras orçamentais estão em evolução. Entre as propostas que têm sido avançadas, há ideias tecnicamente elegantes que, no entanto, são também manipuláveis – a proposta do trio Orszag-Rubin-Stiglitz (sobre a qual escrevi noutro artigo) é uma delas. Outras há, como a ideia de criar um menu de despesa pública “a la carte” para efeito de cálculo do défice, que além de toscas são simplesmente aldrabonas.
Uma coisa é certa: chegou-se a um ponto em que a observação de regras de controlo do endividamento público se tornou incómoda. Não porque o pecado original esteja nas regras, mas sim porque, em face do endividamento ao qual se chegou, a aplicação de regras (que façam efeito), sejam elas quais forem, se tornou politicamente inviável. A barreira de menor resistência reside, portanto, na diluição das regras, ao ponto de as tornar irrelevantes e lá chegaremos. Quanto ao problema maior, o brutal endividamento global, ou a constatação de que o rei vai nu, ele acabará por vir ao nosso encontro. Não tenhamos pressa!
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