Sobre a justiça fiscal do IVA ou o ressurgir do imposto negativo sobre o rendimento “normalizado”

  • Manuel Faustino
  • 16 Janeiro 2019

O IVA não tem uma tabela de taxas decrescentes. O montante pago a título de imposto sobre o consumo representa uma percentagem decrescente do rendimento total do consumidor.

Com a inteligência e sentido de oportunidade a que já nos habituou, José Maria Pires (JMP), na sua Opinião do passado dia 8, apresentou uma tese muitíssimo interessante sobre um modelo de sistema fiscal português em que o IVA teria uma taxa única, inferior naturalmente à atual taxa geral de 23%, e os “pobres” ou “os pobres dos mais pobres” dele seriam ressarcidos mediante integral devolução pelo Estado. Rocha Andrade, anterior SEAF, ontem, em entrevista à Antena 1, defendeu, embora com contornos diferentes, a mesma tese.

Para JMP, a primeira premissa da tese é a de que o IVA, em 2017, originou uma despesa fiscal de 7.462 milhões de euros. “Despesa fiscal” não é, na verdade, um conceito líquido. Nos termos da Conta Geral do Estado para 2017 (III.2.1.1.3. Despesa Fiscal), foi este o primeiro ano em que a aquela foi quantificada de harmonia com um Manual de Quantificação da Despesa Fiscal, elaborado pela Autoridade Tributária (?). O que motivou um aumento global de 316% em relação a quantificada em 2016. Para tal contribuiu o IVA porque passaram a ser considerados despesa fiscal os desagravamentos “resultantes de tributação com taxas preferenciais”, considerando-se como tal as taxas reduzidas! Conceito demasiado elástico, em meu entendimento. É uma taxa preferencial a taxa de 6% concedida às empreitadas em certas circunstâncias, porque a taxa normal da empreitada é de 23%. Incluir nas “taxas preferenciais” as taxas reduzidas “normais”, para considerar que o Estado Português está a abdicar de uma receita que poderia obter se as não adotasse, parece-me, salvo melhor opinião, um pouco forçado.

A segunda premissa é a de que pagamos uma “taxa média” de IVA de 17%, para a conclusão de que a taxa geral devia ser única devia ser 17%/18% e não os atuais 23%. Não concebo, tecnicamente, este conceito de “taxa média”, uma vez que o IVA não tem uma “tabela de taxas progressivas”. Tem taxas autónomas por produtos. Em rigor, nem sei já teremos algum imposto com uma tabela de taxas progressivas, mesmo que tendencialmente, como foi, na sua origem, o IRS. No código do IRS, há rendimentos sujeitos a taxas progressivas e (muitos) rendimentos sujeitos a taxas proporcionais. Não é, portanto, a “taxa média” que resulta da tabela de taxas progressivas (essa sim, uma verdadeira taxa média, como se sabe) que hoje serve de paradigma para a tributação em IRS.

A terceira premissa é a de que a função redistributiva que justificaria as taxas reduzidas no IVA não funciona e que o IVA é um imposto altamente regressivo. Não discuto mas, em sentido técnico, custa-me a concordar: “um imposto regressivo é aquele em que a taxa nominal decresce à medida que aumenta a matéria coletável, de tal modo que, quanto maior for o valor desta, menor será a taxa média a que o contribuinte é tributado” (J. Albano Santos). Mas esta “regressividade” técnica não funciona no IVA. Se um rico, muito rico, gastar num ano, em consumo, 1.000.000 € em Portugal, e tiver gasto 100.000 à taxa de 6% (6.000), 50.000 à taxa de 13% (6.500) e 850.000 à taxa de 23% (195,5), terá pago um total de imposto de 208, pelo que a sua “taxa média” foi de 20,8%. Se, com a mesma estrutura de gastos, tiver consumido 2.000.000 € (comprou mais uma joia de 1.000.000), então pagou 438.000 de imposto e a sua “taxa média” terá passado para 21,9%. A diferença de IVA resultante de ambas as situações mantém-se constante, nos 22.000 €.

Como se torna evidente, o IVA não tem uma tabela de taxas decrescentes. O que deve aqui clarificar-se é que, de acordo com a lei de Engel, o montante pago a título de imposto sobre o consumo representa uma percentagem decrescente do rendimento total do consumidor. O que, aliás o Autor refere, mas acompanhado de um postulado que, sendo parcialmente verdadeiro, é inevitável no estádio em que nos encontramos “o IVA é um imposto fortemente regressivo penalizando financeiramente as famílias mais pobres em benefício das mais ricas”. Ficamos, ainda assim em dúvida. Se há uma indicação para o que possam ser “famílias pobres”, não há indicação para o sejam famílias ricas ou, por exceção, são todas aquelas que não forem pobres. Além de que, pela sua estrutura de rendimentos, talvez careça de aprofundamento a afirmação de que as famílias que auferem rendimentos inferiores ao mínimo de existência pagam IVA a uma taxa média de 17%. Tenderão, na sua estrutura de consumo, a privilegiar produtos de taxas reduzidas (exceto quando não tenham alternativa) e, nesse estrato de contribuintes, a dita “taxa média” será potencialmente menor.

E aqui o Autor localiza uma “injustiça fiscal” com a qual não é difícil, em teoria, estar de acordo. Questão mais complexa consiste em encontrar uma solução razoável – se é que a há, adiantando-se que solução perfeita parece não haver – para, se não eliminar, pelo menos atenuar, esta injustiça fiscal sistémica.

Ora, a solução preconizada para esta “injustiça fiscal” é um ressuscitado Income Negative Tax (INT), cujas origens remontam a Lady Juliet Rhys-Williams (1942) e definitivamente batizado por Milton Friedman em 1962. O imposto negativo do rendimento, que também foi tratado como “rendimento básico”, “rendimento do cidadão” ou “dividendo social”, estudado entre nós por XAVIER DE BASTO (1972) que nele viu mais sombra do que sol, é-nos exposto por JMP com algumas inovações: não apresenta quaisquer relações com as prestações positivas da Segurança Social; consiste apenas na devolução do IVA que tiver sido pago pelo “pobres” e pelos “pobres dos mais pobres”, uma devolução automática, sem mínimos nem máximos, sem perguntas sobre os produtos adquiridos e que suportaram o imposto. O limite objetivo é dado pelo “mínimo de existência”, parece que tal como é configurado para efeitos de IRS. O consumo efetuado é determinado automaticamente através do e-Fatura.

Eis aqui mais uma utilização do contribuinte quase normalizado para que têm tendido ultimamente quase todas as iniciativas uniformizadoras da AT: o contribuinte preferencialmente indivíduo e não agregado (o que, aliás, foi um enorme fracasso, como se sabe), de quem são previamente conhecidos, mediante informação “credível” fornecida em regra por terceiros, o património, o rendimento e o consumo, a quem se pré-preenche a sua declaração anual de rendimentos, se envia o reembolso e se, consequentemente, mantém sob apertado controlo (mantendo-se imperturbável e serena a Comissão Nacional de Proteção de Dados, dando a Assembleia da República a sua bênção a todos os diplomas de “simplificação”, melhor de “normalização” que lhe passam pelo Plenário e tirando com eles uma selfie o Senhor Presidente da República antes de os promulgar).

Neste contexto, esta é mais uma proposta simpatiquíssima, que não suscitará sentimentos generalizados de repúdio porque, aparentemente só contém coisas boas. Mas eu vejo nela coisas menos boas e por isso aqui estou a exprimir a minha opinião sobre elas.

Não, não me vou referir ao “imposto negativo reciclado de Sócrates e defendido pelo FMI, que já constava do seu programa de governo e visava garantir um mínimo de rendimento aos trabalhadores pobres” (Jornal de Negócios, 2015). Não me vou referir, genericamente referidos pelos Autores “desincentivos ao trabalho” que o INT pode induzir. Muito menos abordarei a questão como como “uma triste inovação sobre política económica e social”, (José Gusmão, in Imposto Negativo: a economia da miséria).

Limito-me, em primeiro lugar, a constatar que o IRS, na sua atual estrutura de determinação do rendimento disponível, não serve para medir, de acordo com o padrão constitucional, a capacidade contributiva de nenhum contribuinte. Em segundo lugar, ainda uma outra constatação, à qual os Autores também geralmente se referem: por melhores que sejam as intenções dos proponentes e do legislador, a redistribuição direta via impostos não demonstra ser eficaz nem eficiente, apenas criando maiores complexidades e perturbações nas estruturas impositivas onde se pretende inserir.

A proposta de modelo de JMP, no que é coerente e é de saudar, o que não obsta a que dela se discorde, assenta na uniformização do contribuinte à “medida do sistema”, fazendo-nos antever enormes massas de soldados marchando em parada, todos vestidos com farda igual, de passo acertado e de movimentos irrepreensíveis. Quem não respeitar o padrão, está excluído da marcha.

Ora, o modelo proposto tem, pelo menos, uma omissão grave. Todos os arquétipos de INT, e este não foge à regra, têm sido construídas para trabalhadores (desde logo, como se não existissem pequenos empresários, pensionistas ou pequenos senhorios que podem igualmente ter uma composição de rendimentos para efeitos de IRS incluída no perímetro de um mínimo de existência mais generoso do que aquele que resulta do restritivo conceito utilizado no artigo 70.º. Ou, no plano contrário, como se não fossem titulares de rendimento os vencedores de prémios de jogos, sorteios ou concursos, ou os herdeiros de grandes fortunas sem liquidez, porque tais factos tributários estão hoje, por decisão legislativa, e pelo menos no plano jurídico tributário, excluídos do conceito de rendimento.

Mas não para todos os “trabalhadores”. O “trabalhador” aqui contemplado é o trabalhador contratado, empregado ou a receber subsídio desemprego, um “trabalhador no sistema”, eminentemente um “trabalhador urbano”. Exclui todos os outros. Os que não são ou não querem ser conhecidos pelo sistema. E, principalmente, exclui os trabalhadores rurais (num país como o nosso, onde tanto se fala do interior e onde tão pouco se faz por ele), os trabalhadores (que o são) entidades empregadoras de si próprios, que vivem do autoconsumo, ou seja, do que produzem para (sobre)viver. Esses não aparecem no e-Fatura! Esses não compram. Logo, não consomem. E, por arrasto, não pagam IVA. No modelo proposto, não terão direito a qualquer reembolso a título de INT. No entanto, não raro estão entre os pobres dos mais pobres. Quem conhece a realidade do interior da sobrevivência, sabe muito bem que assim é.

Não é que me apeteça. Mas recordo os partidos que, há uns anos atrás, se reclamavam “dos operários e camponeses”. A proposta de JMP, a meu ver, fica-se pelos “operários”. Ignora os camponeses. Que valem, cada um, um voto. E são cidadãos de corpo inteiro. Ainda que fosse só por isso, teria de dela, com todo o respeito e admiração que o Autor me merece, discordar.

  • Manuel Faustino
  • Jurista e Docente Universitário. Ex-Diretor de Serviços do IRS

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