O peso dos impostos e a economia real dos combustíveis – reflexões sobre o caso português

O peso dos impostos na fatura dos combustíveis

É sobejamente reconhecido que Portugal apresenta uma carga fiscal sobre os combustíveis bastante elevada, sobretudo atendendo à comparação com os mercados de referência no contexto europeu.

De acordo com dados recentes da Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos (ERSE), relativos ao 1.º trimestre de 2021, alguns dos combustíveis rodoviários de uso mais frequente – Gasolina 95 Simples e Gasóleo Simples – apresentam um preço médio de venda (PMV) que coloca Portugal, em termos respetivos, no 6.º e 7.º lugar dos países com preços mais elevados à escala europeia.

No caso da Gasolina 95 Simples, como nos diz a ERSE, “a carga fiscal aplicada em Portugal (63%) justificou integralmente a menor competitividade dos preços no contexto da Península Ibérica”.

Por seu turno, no caso do Gasóleo Simples, a ERSE adiantou ainda que “[o] peso fiscal em Portugal justificou a prática de preços 19 cent/litro mais caros do que em Espanha. Sem impostos, os preços médios nacionais encontram-se praticamente alinhados aos do país vizinho”, o que volta a comprovar o relevo atribuído à carga fiscal, mormente ao nível do mercado de produtos.

No primeiro trimestre de 2021, Portugal apresentou um preço médio de venda (PMV) e um preço médio antes de impostos (PMAI) superiores aos valores médios verificados na UE-27, neste caso na ordem dos 4 cêntimos por litro e 20 cêntimos por litro, respetivamente.

Este conjunto de circunstâncias evidencia, de forma bem patente, a circunstância de a carga fiscal aplicável aos combustíveis ser inequivocamente elevada em Portugal, mesmo que adotássemos uma posição de neutralidade face a indicadores especialmente relevantes neste contexto (como o rendimento disponível “per capita”) e onde o nosso país se encontra claramente atrás de outros onde a carga fiscal aplicável aos combustíveis é efetivamente menor.

O uso (e abuso) da inelasticidade da procura

Conforme decorre de um dos mais elementares corolários da teoria microeconómica – especialmente, a teoria do produtor – qualquer produtor-vendedor consegue maximizar a respetiva receita (e, em princípio, o respetivo lucro) caso agrave os preços de bens ou serviços de procura inelástica – ou seja, daqueles em que para um certo aumento de preço (exemplo, 10%) a redução de quantidade procurada desses mesmos bens ou serviços é menos do que proporcional face àquele aumento (ou seja, será sempre inferior a 10%).

Quer isto dizer que, pese embora uma redução imediata da procura propiciada por qualquer aumento de preço, a receita associada à manutenção dos consumidores mais fidelizados (ou mais dependentes) consegue pender para o lado do produtor-vendedor, justificando a opção de contínuo aumento de preço.

É nessa medida que se afirma, com particular recorrência, que a procura inelástica (veja-se os casos do álcool ou tabaco) representa uma sensibilidade diminuta ou não tão intensa às flutuações dos preços dos bens ou serviços adquiridos com parte do seu rendimento disponível, por contraposição ao que sucederia com uma procura elástica.

Todavia, quando esse produtor-vendedor é o Estado, estes pressupostos devem sofrer as necessárias adaptações, sabendo que aquele primeiro continua a ser o mais relevante agente económico no mercado dos bens públicos, ao mesmo tempo que acaba por interferir, através do seu poder subtrativo (via impostos), nos preços praticados na generalidade dos mercados de bens privados, seja o mercado dos fatores (onde as empresas são procura) seja o próprio mercado dos produtos (onde as empresas passam a oferta e a procura é representada pelas famílias e outras empresas).

Razões intimamente ligadas às necessidades de arrecadação de receita do Estado Português – a que se somam agora as exigências impostas pela descarbonização e pela transição energética – têm oferecido uma margem de conforto particularmente grande para o aumento progressivo da carga fiscal aplicável aos combustíveis, sabendo de antemão que os principais impostos aplicáveis se regem por pressupostos muito distintos, neste caso o Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA) e o Imposto sobre os Produtos Petrolíferos e Energéticos (ISP).

A relação entre o peso dos impostos e a transição energética

É inequívoco que Portugal apresenta um nível de carga fiscal sobre os combustíveis muito elevado (especialmente no destino rodoviário), salientando-se que os Estados-Membros da UE cujos valores se aproximam dos nacionais apresentam, de entre outros, rendimentos disponíveis per capita mais do que proporcionais, permitindo concluir que o “excess burden” relativo atinge os consumidores nacionais de uma forma duplamente agressiva:

• Por um lado, pela redução de rendimento disponível mais acentuada face aos consumidores de outros Estados-Membros; e
• Por outro lado, porque acaba por prejudicar condições estruturais de competitividade do mercado português e, bem assim, dos seus principais interlocutores.

Poderá, nessa medida, perguntar-se: será de esperar um cenário distinto nos próximos anos (?)

Segundo entendemos, pese embora tal fosse desejável, não existem condições para que este cenário conheça qualquer tipo de inversão do lado dos impostos, bem pelo contrário.

A análise dos principais indicadores permite mesmo antecipar um sucessivo agravamento da carga fiscal aplicável aos combustíveis, mormente os que implicam a utilização de recursos não-renováveis, onde continuam a verificar-se valores de inelasticidade-preço bastante acentuados.

Ora, tal permite-nos suscitar uma outra questão: qual o futuro para a tributação do consumo num contexto de efetiva transição energética (?)

Se é um facto que IVA e ISP repousam sobre pressupostos totalmente distintos, a realidade evidencia que, no caso do primeiro imposto já existem vários regimes de isenção em fase de implementação (veja-se o caso do Hidrogénio Verde nos Países Nórdicos) e, no caso do segundo, parte substancial da lógica do “poluidor-pagador” desaparecerá ou, pelo menos, sofrerá uma atenuação muito expressiva.

Resta saber se, num momento em que a transição energética tenha iniciado um percurso sólido, o decisor público terá a necessária coerência para adaptar o sistema fiscal português a um contexto radicalmente distinto do atual – sendo certo que as isenções agora projetadas para um cenário de descarbonização acelerada e, como tal, associadas a combustíveis de base renovável, não poderão vigorar ad aeternum.

Em alternativa, apenas restará ao decisor público descortinar novas fontes de receita até agora inexploradas e que permitam compensar as perdas de receita que, ao que tudo indica, estarão associadas à transição energética e são, em boa medida, o seu principal custo.