A próxima recessão, o défice e a dívida pública

Na semana passada escrevi um artigo defendendo que a dívida pública Portuguesa tem de passar muito rapidamente dos 130% do PIB para um valor abaixo dos 100%. Preferencialmente descer a dívida pública rapidamente para os 90%. Isto porque conforme defendi, os “90% são os novos 60%”. Ou seja, os mercados e as instituições têm neste momento a perceção que a nova realidade da maioria dos países europeus é de uma dívida pública em torno dos 90%.

Apenas uma dívida pública em torno dos 90%, conjugada com um défice estrutural próximo de zero permite que Portugal enfrente a próxima recessão aguentando os efeitos no défice e na dívida pública desse choque assimétrico.

Houve quem não compreendesse e que considerou que estava a ser demasiado “conservador orçamental”. Que continuava obstinado com a questão do défice e da dívida pública. Que há outros temas mais relevantes.

Toda a linha de pensamento de quem desvaloriza a questão da dívida pública tende a ser de curto prazo. Entendem que como estamos a ter um período de alguma bonança, que a pressão sobre a dívida pública se reduziu e o que aconteceu em 2008-2011 não voltará a suceder. Na prática preferem não ver o problema. Parte dessa atitude resultará de um cansaço do processo de consolidação orçamental vivido nos últimos anos. Parte resulta de não haver coragem política para enfrentar os problemas. Parte resulta também de um certo “laxismo” e preferência por políticas pró-cíclicas de aumento da despesa.

De facto, e a literatura económica sobre isso é abundante, existe uma enorme tendência para, em fases de um maior crescimento económico, achar que ele se vai manter indefinidamente. Assim, relaxam-se as metas orçamentais e tende-se a tomar medidas que levam a uma maior rigidez da despesa pública (aumento de salários, prestações sociais e benefícios fiscais).

Vamos admitir que para 2017 o Governo consegue, graças ao “dividendo orçamental” do crescimento nominal acima dos 4%, um défice abaixo de 1,5% (objetivo do OE). O que deve fazer? Tenho visto alguns a defender que um défice abaixo de 1,5% seria “excessivo” ou “demasiado baixo” e que portanto haveria margem para subir a despesa, nomeadamente a de investimento público. Parece-me um erro, dentro da tal miopia de curto prazo que mencionei atrás. O Governo deve procurar ter o défice mais baixo possível, por forma a reduzir a dívida o mais rapidamente possível.

Como tenho escrito: “feliz o país que em tempo de (alguma) bonança e crescimento, pensa na próxima recessão”.

Claro que ninguém sabe quando ocorrerá a próxima recessão. Apenas sabemos que ela ocorrerá inevitavelmente. Assim, vale a pena fazer um pequeno exercício do que aconteceria a Portugal se enfrentarmos a próxima recessão na atual condição orçamental de um défice estrutural de 2,5% e uma dívida pública de 130% (cenário 1).

Em contrapartida, avaliemos também as consequências se ao invés, enfrentarmos a próxima recessão com um défice estrutural próximo de 0% e uma divida pública de 90% (cenário 2).

Para este exercício, usemos os seguintes pressupostos:

• No primeiro ano da próxima recessão, o PIB estagnará (crescimento real de 0%), seguido de uma quebra de 3% no segundo ano e de 2% no 3º ano (algo próximo ao que ocorreu após 2008). Sei que vão dizer que, na crise de 2008, no terceiro ano (2010) houve crescimento real de 1,8%. Mas isso foi fruto de uma brutal injeção de consumo público, levando o défice para os 10% do PIB, totalmente insustentável, conduzindo à derrocada financeira de 2011 e ao pedido de resgate financeiro da troika. Simultaneamente assumamos que o deflator do produto se situa em 1% nesses três anos (bastante mais otimista que o ocorrido entre 2008 e 2015).

No cenário 1 (défice estrutural de 2,5% e dívida pública de 130%), o que ocorreria? O défice nominal passaria para um valor em torno dos 5% no segundo ano da recessão, e se não fossem tomadas medidas de consolidação orçamental (em contraciclo, como é habito num país que não faz gestão orçamental de longo prazo, aumentando impostos e cortando despesa) chegaria facilmente aos 7%-8% no terceiro ano da recessão.

A primeira consequência era a entrada (de novo) no Procedimento dos Défices Excessivos. Mas a pior consequência seria o efeito na dívida. No segundo ano, a dívida passaria para um valor próximo dos 140% do PIB e atingiria o valor de 150% no final do terceiro ano de recessão (assumindo mais uma vez que não havia medidas de redução do défice).

As contas da dívida pública são fáceis de fazer: aos 130% iniciais, somar-se-ia o défice do segundo e terceiro ano de recessão. Esses dois valores junto representariam 10 p.p a 12 p.p. do PIB. Só que seria mais 10-12 p.p. no numerador (dívida pública em milhões de euros) a dividir por um PIB menor (partindo de uma base 100 de PIB no inicio do exercício, chegaríamos a um PIB nominal no final do terceiro ano de 98, e isto sendo otimista na parte dos preços).

Corolário: Num cenário de crise e de recessão, com a contração dos mercados financeiros, os investidores dificilmente estariam dispostos a financiar um país cuja dívida pública no espaço de três anos subisse de 130% para 150%. Haveria, se a “almofada financeira” dos depósitos do IGCP se mantiver, alguma margem de manobra. Mas a colisão seria inevitável.

Nas atuais condições orçamentais (cenário 1), uma nova recessão obrigará Portugal a pedir um novo resgate financeiro.

No cenário 2 (défice estrutural próximo de 0% e divida pública de 90%), o défice nominal passaria para um valor em torno dos 2% no segundo ano de recessão (novamente assumindo que não havia medidas de consolidação orçamental) e para um valor em torno de 3% no terceiro ano de recessão. Ou seja, com alguma segurança (desde que fosse mantido um rigor orçamental e não houvesse tentações “keynesianas” como as de 2009), poderíamos deixar os estabilizadores automáticos atuarem sem correr o risco de entrar de novo no PDE (ainda para mais quando hoje o PDE tem uma leitura mais flexível quando um país entra em recessão). Quanto à divida pública, subiria para um valor em torno dos 95% no segundo ano de recessão, mantendo-se abaixo dos 100% no terceiro ano de recessão.

Ou seja, no segundo cenário Portugal estaria mais bem preparado para aguentar os choques assimétricos de uma recessão.

Mas se quisermos ter um teste de robustez, basta aplicar os efeitos da crise de 2008 (usando a execução orçamental de 2009, sem as medidas de expansão orçamental) aos dois cenários. Em 2009, os estabilizadores automáticos agravaram o défice em cerca de 3 p.p.. Desta forma, no cenário 1, o défice nominal subiria de 2% para cerca de 5% (em linha com os dados anteriores). No cenário 2, o défice nominal passaria de um saldo equilibrado para um défice em torno dos 3%. Isto confirma os resultados apresentados nos dois cenários, quer para o défice, quer para a dívida pública.

Dir-me-ão que em 2009 o défice subiu para valores próximos de 10% e a dívida pública em 2011 já ultrapassava os 100% do PIB, tendo chegado em 2015 a 130% PIB. Tudo isso reforça, de novo, o meu argumento. O défice de 2008 foi de 3.5%, mas se retirarmos as receitas de concessões hídricas e rodoviárias, ele foi de quase 5%. Esse era o ponto de partida na crise. Daí que os 3 p.p. de estabilizadores automáticos e os 2 p.p. de medidas de aumento da despesa (aumento dos funcionários públicos em 2009 e investimento público) levaram o défice para um valor em torno dos 10%.

Não tenham dúvidas: haverá uma nova recessão. Ninguém pode dizer quando ocorrerá, mas até pode ser em breve. Mas depende sobretudo de nós se queremos ser capazes de a enfrentar com a situação orçamental necessária para aguentar o embate e sobreviver sem um novo resgate externo.