Portugal e a “maldição dos recursos”

Nos últimos 35 anos, Portugal recebeu da União Europeia imenso dinheiro, embora nem tudo tenha sido a fundo perdido. É um processo que se mantém desde então e que, apesar de conter vários riscos, tem merecido relativamente pouca reflexão. Como as vantagens parecem ser evidentes, não se tem olhado com suficiente atenção para as consequências negativas mais subtis que apresenta e que podem ter efeitos muito intensos e prolongados no tempo.

Os milhares de milhões de euros a fundo perdido que se perspetivam no horizonte próximo, com aplicação mais discricionária e concentrada no tempo do que os fundos Europeus anteriores, representam riscos acrescidos. De facto, podem vir a ter efeitos bastante negativos, tanto a nível económico como político, nomeadamente em termos de fragilização institucional.

Nos últimos tempos surgiram à superfície sinais preocupantes que poderão configurar, por exemplo, um ataque às instituições independentes que deveriam assegurar o controlo rigoroso destes processos e a sua transparência.

A tudo isto terão que se somar problemas anteriores, notórios na falta de uma oposição eficaz e solidamente sustentada ao partido que governa e ao próprio governo, na diminuição da frequência dos debates no Parlamento com a presença do primeiro-ministro, bem como na magnitude e arbitrariedade das cativações. Aliás, parece-me esta última medida francamente inconstitucional, já que o orçamento é uma prerrogativa do Parlamento e não do Executivo. Independentemente da necessidade de ter contas certas, não pode haver demasiada discricionariedade ex-post sobre onde cortar sem suficiente discussão pública.

Apesar da história nunca se repetir de forma exata, alguma perspetiva histórica pode ser útil para compreender os perigos. Nos séculos XV e XVI, Portugal estava na fronteira económica, científica e tecnológica da Europa Ocidental – e até do Mundo. Mesmo em finais do século XVIII Portugal ainda não estava muito atrasado, relativamente à maioria dos países da Europa Ocidental. Contudo, as sementes do problema já estavam plantadas, tornando-se o atraso claro e definitivo a partir das últimas décadas do século XVIII, mas principalmente durante o século XIX. Porque é que isto aconteceu?

Há quem considere que Portugal foi sempre mais atrasado em termos políticos e económicos do que, por exemplo, a Inglaterra. Vários autores argumentam que já haveria diferenças notórias em finais da Idade Média. É a posição defendida, entre outros, por D. Acemoglu e J. Robinson no seu célebre livro “Porque Falham as Nações”. Mas, na verdade, a origem do atraso económico e político do país é certamente mais tardia do que 1500, embora já estivesse firmemente estabelecida no século XVIII. Refira-se que em Portugal, no século XVI, as cortes não reuniam com menos frequência do que em Inglaterra, nem exerciam menos restrições ao poder executivo do Rei. Pelo contrário, durante o século XVIII as cortes não reuniram uma única vez em Portugal, enquanto em Inglaterra reuniam em permanência e tomavam grande parte das decisões-chave.

Qual o motivo, então, de se ter degradado o funcionamento das instituições em Portugal? Em vários artigos, tenho argumentado que houve um problema que poderíamos designar como a “maldição dos recursos naturais”, causado pelo afluxo de ouro do Brasil no século XVIII, parecido com o que tinha acontecido em Espanha, cerca de século e meio antes, devido à prata proveniente do México e do Peru. Aliás, já durante a União Dinástica de 1580-1640 as instituições portuguesas podem ter sido afetadas, até certo ponto, pela situação de Castela. Países como Angola e Venezuela são, hoje em dia, exemplos recentes deste tipo de “maldição”, desta vez devido ao petróleo.

A chamada “maldição dos recursos” é um problema bem conhecido em economia do desenvolvimento e manifesta-se de duas formas, que se relacionam, mas que convém também separar para efeitos analíticos: a económica e a política.

A nível económico, a nova capacidade de compra gerada pela chegada desses recursos tornou a indústria nacional menos competitiva, nomeadamente o sector transacionável, aumentando as importações e diminuindo as exportações. Acabou assim por ser destrutiva da indústria e por provocar mudanças estruturais numa cidade como Lisboa, muito dominada pelo consumo – um processo que, a longo prazo, não era sustentável, principalmente a partir do momento em que se concretizasse o declínio do ouro, e mais tarde com a perda do próprio Império do Brasil. A percentagem de pessoas a trabalhar em sectores fora da agricultura chegou a atingir 47% por volta de 1750, um valor que não voltaria verificar-se até ao século XX.

A nível político, levou à captura do Estado. O facto de a qualidade das instituições em Portugal ter piorado no século XVIII é ilustrado, como referi atrás, por as cortes terem deixado de se reunir, mas também pelas políticas agressivas de Pombal (de que são exemplo o processo dos Távoras e a repressão agressiva da revolta dos taberneiros do Porto). O facto de as cortes não reunirem significou que deixou de haver debate e contrapesos ao poder do Rei. O terramoto de 1755 pode ter contribuído para que este processo de centralização se tivesse acelerado, mas não foi a sua causa profunda. Note-se que o problema da chamada “maldição dos recursos”, por implicação, também afectou a América Latina, incluindo o Brasil.

Muito se escreveu recentemente sobre o bicentenário da revolução liberal de 1820. Vários historiadores disseram mesmo, publicamente, que foi o momento fundador do Portugal moderno. No entanto, a verdade é que a passagem para o regime liberal não teve grandes consequências económicas. Só na primeira metade do século XX é que, em Portugal, o PIB por pessoa, a preços constantes, voltou a ser o que tinha sido por volta de 1750, como mostra a Figura 1:

O gráfico apresentado nesta figura baseia-se nos resultados de um trabalho de investigação publicado por Jaime Reis e eu próprio para o período 1527-1850, bem como num conjunto de outras séries de dados de Pedro Lains, Jaime Reis e outros, para o período posterior. Estes resultados serão atualizados e discutidos em detalhe num futuro artigo, em preparação, com a autoria de António Castro Henriques, Jaime Reis e minha, que irá estimar o PIB por pessoa, a preços constantes, desde o século XIV até à atualidade.

Como se pode observar facilmente, a segunda metade do século XVIII e grande parte do século XIX foram um desastre económico para Portugal, correspondendo a um período caracterizado por declínio e estagnação, especialmente em termos relativos, tendo em conta o que se passava noutros países europeus. De um ponto de vista económico, foi apenas em pleno século XX, durante o Estado Novo, que Portugal se tornou, deste ponto de vista, um país moderno e se começou a aproximar da média de rendimentos da Europa Ocidental, um processo de convergência que depois continuou durante a democracia, mas que estagnou nos últimos 20 anos, desde aproximadamente o ano 2000. Note-se que a minha referência ao Estado Novo não tem qualquer conteúdo normativo ou sentido ideológico, sendo meramente descritiva e factual.

Ou seja, as consequências legais e políticas da implantação do regime liberal podem frequentemente parecer radicais, quando as comparamos com o sistema existente no chamado Antigo Regime, pelo menos na segunda metade do século XVIII. Basta pensar em matérias como as ligadas às questões da crescente igualdade perante a lei (ainda que certamente mais de jure do que de facto) ou da representatividade política, traduzida no reaparecimento dos parlamentos (cortes), ainda que estes fossem de natureza algo diferente das cortes do século XVII e anteriores. A extinção das ordens religiosas terá também sido algo radical para a época, apesar de ter um precedente na expulsão dos Jesuítas e no confisco dos seus bens para o Estado, efetuado por Pombal no século anterior.

Em resumo, apesar de todas as mudanças legais e políticas verificadas no século XIX terem tornado Portugal, aparentemente, mais próximo do que se passava noutros países europeus da época, essas alterações não geraram crescimento sustentado. Isso reduz, indiscutivelmente, a sua importância histórica, relativamente ao “pecado original” que vinha de trás, desde o século XVIII.

Mas também sugere algo preocupante para os dias de hoje: isto é, havendo uma vez um problema institucional, pode-se tornar muito difícil reformar mais tarde. Não basta copiar e aplicar as leis mais avançadas de uma época.

Assim, voltando aos dias de hoje, a questão relevante que devemos colocar à discussão é a seguinte: até que ponto os fundos de convergência são o ouro de hoje? Eu sou, em geral, um apoiante da União Europeia. Com todos os seus defeitos, é sem dúvida uma construção política melhor que outras alternativas. Isso não significa que não devamos discutir quais os caminhos a seguir. Pelo contrário, os europeístas devem discutir, de forma franca e aberta, sem preconceitos nem pressupostos, as reformas necessárias. O que me parece é que os perigos económicos e políticos que podem resultar da aplicação deste tipo de fundos não se encontram bem interiorizados, nem pela liderança política em Bruxelas, nem pela pouca verdadeira oposição democrática moderada que ainda resta em Portugal.

Por enquanto, ainda vivemos em democracia, mas a situação parece aproximar-se mais de uma espécie de “Admirável Mundo Novo” do que dos cenários de “1984”: quase todos os supostos partidos da oposição foram amansados e co-optados, enquanto grande parte da população ou não vota ou acredita em narrativas insustentáveis. Por quanto tempo?