Uma Nova Fiscalidade Verde

  • Filipe de Vasconcelos Fernandes
  • 13 Setembro 2021

Uma nova Reforma da Fiscalidade Verde deve estar essencialmente orientada para a utilização eficiente do recurso “poluição” ao longo de toda a cadeia de valor.

1. A necessidade de uma nova Reforma da Fiscalidade Verde

É sobejamente conhecido que, no ano de 2014 – por via da Lei n.º 82-D/2014, de 31 de dezembro – foi aprovada a última Reforma da Fiscalidade Verde, responsável pela introdução de um conjunto muito significativo de alterações no sistema fiscal português.

Sem qualquer pretensão de exaustividade, poder-se-ão enunciar as seguintes medidas introduzidas no contexto da referida Reforma, algumas das quais particularmente célebres:

(i) Aprovação de um regime de incentivo ao abate de veículos em fim de vida na aquisição de um veículo elétrico ou de um quadriciclo pesado elétrico;

(ii) Criação de uma taxa sobre os sacos de plástico leves;

(iii) Revisão e consequente agravamento da Taxa de Gestão de Resíduos (“TGR”) e da Taxa de Recursos Hídricos (“TRH”);

(iv) Introdução de uma modalidade de tributação do Carbono, que passou a incidir sobre os setores não incluídos no Comércio Europeu de Licenças de Emissão (“CELE”), indexada ao respetivo preço;

(v) Introdução de medidas de incentivo aos veículos com melhor desempenho ambiental, como o incentivo aos veículos elétricos, a dedução do IVA em veículos de turismo elétricos, híbridos plug-in, GPL e GNV;

(vi) Alterações ao nível do Imposto sobre Veículos (“ISV”), com o agravamento das respetivas taxas para os veículos a gasolina e gasóleo em função das respetivas emissões de CO2 associadas.

Passados cerca de sete anos dessa Reforma – que teve, a todos os títulos, vários méritos – a emergência de um novo paradigma de sustentabilidade requer uma rápida adaptação dos sistemas fiscais a necessidades que não foram (nem podiam ter sido) contempladas por este último movimento reformista.

Mais concretamente, está em causa a necessidade de cada Estado adaptar os seus sistemas fiscais a uma realidade onde já não é suficiente reformar “apenas” a Fiscalidade Verde, entendida genericamente como o conjunto de instrumentos fiscais (não apenas impostos) com algum tipo de conexão, tanto ao nível da despesa como da receita, à evolução ou prossecução de métricas ambientais.

Pelo contrário, no novo paradigma vigente – e à luz do qual “toda” a Fiscalidade passa a ter uma dimensão verde – os vários polos de cada sistema fiscal passam a ser reorientados em função da escassez de um recurso crucial para as economias desenvolvidas: a poluição.

Poderá interrogar-se o leitor e com inteira propriedade: escassez de poluição (?)

A resposta positiva não poderia ser mais clara, e, ao mesmo tempo, surpreendente.

Efetivamente, a poluição – ou o direito a poluir, em termos necessariamente amplos – é também um recurso escasso, estando (como qualquer recurso) sujeito a fenómenos como a sobre-exploração ou a simétrica subutilização, ambos com consequências económicas (no plano da eficiência na alocação de recursos) indesejáveis.

Não surpreenderá igualmente o leitor que a utilização do recurso poluição – sobretudo em face de fenómenos de sobre-exploração – venha sendo cada vez mais limitando, sendo exemplo concreto o da influência dos objetivos que decorrem do Acordo de Paris e o respetivo reflexo no aumento progressivo do preço-médio do Carbono (também por força do aumento da respetiva tributação).

Compreende-se que assim o seja, dado que o encarecimento do direito a poluir é (e continuará a ser) uma das mais poderosas armas de que os Estados dispõem para induzir movimentos de substituição entre recursos não-renováveis e renováveis, tanto para empresas como para cidadãos.

Deste modo, uma nova Reforma da Fiscalidade Verde deve estar essencialmente orientada para a utilização eficiente do recurso “poluição” ao longo de toda a cadeia de valor – mesmo sabendo de antemão que o referido recurso continuará a ter um papel relevante nos setores onde o ritmo da descarbonização é menos acelerado.

2. Os excessos do Princípio do Poluidor-Pagador

Atentando no Anteprojeto da Comissão da Reforma para a Fiscalidade Verde de 2014, sobressai, entre a generalidade das propostas formuladas, o conhecido “Princípio do Poluidor-Pagador” (“PPP”) e algumas das suas manifestações setoriais.

Segundo entendemos, passados cerca de cinco décadas da sua formulação original por parte da OCDE, é chegada a hora de retirar algum peso (excessivo) no PPP e perspetivar uma abordagem conceptual alternativa, que passe, nomeadamente, por um enfoque numa versão mais alargada do Princípio da Responsabilidade Alargada do Produtor (“RAP”), o qual consiste, em termos gerais, em atribuir, total ou parcialmente, física e ou financeiramente, ao produtor do produto a responsabilidade pelos impactes ambientais e pela produção de resíduos decorrentes do processo produtivo e da posterior utilização dos respetivos produtos, bem como da sua gestão quando atingem o final de vida.

Este aspeto é especialmente relevante, sabendo que os mercados de novos vetores energéticos de base renovável – de que é exemplo o Hidrogénio Verde – apresentam uma estrutura em que, na maior parte dos casos, a procura é induzida pela oferta (“supplier-induced demand”).

Mas tal não pode significar, segundo entendemos, um enfoque exclusivo naqueles que ocupam o lado da oferta no mercado dos produtos, antes deve permitir um alargamento da noção originária de produtor.

Só assim se tornará possível um alargamento de responsabilidades aos produtores primários (ou seja, que estão do lado na oferta no mercado dos fatores), incrementando também o nível de responsabilidade dos consumidores, colocados na posição de verdadeiros produtores secundários, aos quais passa a ser exigida uma responsabilidade de teor mais acentuado face à que decorre do PPP – que, em muitos casos, praticamente se tem esgotado ao pagamento dos tributos suportados.

3. Uma Nova Reforma da Fiscalidade Verde

Todo este conjunto de circunstâncias reclama, segundo assim o entendemos, a emergência de uma nova Fiscalidade Verde – ou, talvez mais corretamente, de uma alteração da ótica reformista no plano fiscal em que a tónica “verde” passa a ser linear à generalidade do mecanismos e instrumentos fiscais.

No plano concreto, tal empreendimento apenas se afigura possível através de um movimento reformista de larga escala, para o qual seja convocada a generalidade dos stakeholders.

Nessa medida, este tipo de Reforma deverá assentar num rápido reforço das discriminações positivas para as energias renováveis – incluindo os gases renováveis (hidrogénio verde e biometano) – sabendo de antemão que os Estados dispõem de um horizonte temporal relativamente curto para a sua manutenção, após o qual as receitas fiscais provenientes da tributação (geral e especial) dos consumos de base renovável ocuparão o lugar que agora (ainda é) ocupado pelas receitas dos consumos de base não-renovável.

Esta “reciclagem” da receita fiscal perdida em prol da indução ao desenvolvimento dos novos vetores renováveis implicará um reforço significativo da tributação do Carbono, não apenas porque o respetivo ciclo de utilização levará a um progressivo esgotamento da base tributável, como também por ser ao nível deste vetor que se torna possível abranger o número mais significativo de agentes económicos.

Adicionalmente, perspetivando os desenvolvimentos ocorridos no espetro comparado, entendemos que será possível ir mais longe da tributação do plástico, com o simétrico estabelecimento de discriminações positivas para a utilização do papel, eventualmente moderados nos casos em que possa ser substituída pelos formatos digitais.

  • Filipe de Vasconcelos Fernandes
  • Assistente na Faculdade de Direito de Lisboa e consultor sénior na Vieira de Almeida

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