Caixa: adiar injeção ajuda, mas não garante saída do PDE

  • Margarida Peixoto
  • 23 Novembro 2016

As decisões da Comissão Europeia estão sempre fundamentadas nas regras. O problema é que há regras para tudo. Para Portugal sair do Procedimento por Défices Excessivos, o INE pode ajudar.

Mário Centeno, ministro das Finanças, decidiu adiar a injeção de capital público na Caixa Geral de Depósitos para 2017. Esta decisão ajuda a maximizar a probabilidade de sair do Procedimento por Défices Excessivos (PDE) já em 2017, mas está longe de dar o objetivo como garantido. Mesmo que o défice deste ano fique, tal como previsto pelo Governo, nos 2,4% do PIB. É que, uma vez mais, as regras de Bruxelas não são matemáticas.

“Faz sentido adiar para 2017”, assume uma fonte de Bruxelas, ao ECO. E dá dois motivos: “Primeiro, porque aumenta e consolida as expectativas de saída do PDE já em 2016; segundo, porque o Governo só sabe exatamente de quanto vai precisar para recapitalizar a Caixa quando saírem os resultados de 2016.” O segundo argumento foi, aliás, assumido esta terça-feira pelo secretário de Estado do Tesouro e Finanças, Mourinho Félix.

Os argumentos são, por isso, razoáveis. Contudo, mesmo adiando a operação, e mesmo partindo do princípio de que o Executivo deixa o défice de 2016 nos 2,4% previstos, “não é verdade que a saída do PDE esteja garantida”, acrescenta a mesma fonte.

PDE: como é que se sai disto?

Uma vez tendo entrado no procedimento por défices excessivos, não é fácil sair. E, sobretudo, não é automático. De forma simplista, pode dizer-se que o país sai do PDE quando consegue colocar o défice abaixo de 3% do PIB, o limite do Procedimento por défices excessivos. É este o argumento que tem sido usado pelo Governo para garantir que o país sairá do PDE este ano. Mas para a Comissão, nada é assim tão simples.

Primeiro, o défice a que as regras do Pacto de Estabilidade e Crescimento se referem é o global (aqui pode ler mais sobre os diferentes tipos de défice). Isto quer dizer que conta basicamente tudo: operações extraordinárias, temporárias, ajudas à banca. Na verdade, há histórico de uma única ressalva (há sempre uma ressalva nas regras comunitárias): a Polónia saiu do PDE com um défice global de 3,2% do PIB porque o Eurostat confirmou que 0,4 pontos percentuais deste rácio se deviam a uma reforma sistémica nas pensões.

Os dois indicadores chave para o PDE

Fonte: OE2017 (Valores em percentagem do PIB)
Fonte: OE2017 (Valores em percentagem do PIB)

Seja como for, é daqui que decorre a conclusão de que adiar a Caixa maximiza o potencial de saída. Dadas as incertezas sobre o impacto, e a dimensão do eventual impacto, da injeção de capital público no défice, não concretizar essa injeção aumenta a probabilidade de deixar o défice abaixo de 3%. Por exemplo, se a operação na Caixa fosse toda ao défice (os 2,7 mil milhões de euros de capitais públicos), o rácio subia para 3,9%.

Mas o Pacto de Estabilidade e Crescimento estabelece outra condição: a projeção dos défices de todo o horizonte temporal considerado pela Comissão tem de apontar para a manutenção do valor abaixo de 3%. Isto quer dizer que para deixar Portugal sair do PDE, Bruxelas tem de esperar um défice abaixo de 3% tanto para 2017, como para 2018. Por enquanto, nas Previsões de outono, é este o caso: espera-se um défice de 2,2% em 2017 e de 2,4% em 2018.

Contudo, estas projeções de outono não incluem ainda qualquer impacto decorrente da recapitalização da CGD. E é aqui que a história se complica.

O diabo está no timing da operação

“Se houver riscos ou incerteza sobre a durabilidade da correção do défice conseguida num ano, ou dúvidas sobre o reporte estatístico de alguma operação, o país pode não sair do PDE”, assume a mesma fonte ao ECO. Por exemplo, foi isso que aconteceu com Malta e com a Áustria, por motivos distintos, é certo, quando a Comissão preferiu esperar mais um ano para confirmar a saída destes países do PDE.

Além disso, há toda uma questão de timing da operação na CGD que pode complicar a avaliação da Comissão. Habitualmente, as decisões de saída do PDE são tomadas na primavera, depois de a Comissão fechar as suas previsões, no âmbito do semestre europeu. Foi assim com o Chipre, Irlanda e Eslovénia, cujas recomendações de saída do PDE feitas pela Comissão ao Conselho Europeu foram todas emitidas em maio.

Ora, tal como Mourinho Félix admitiu na terça-feira, a ideia do Governo é esperar pelo fecho de contas de 2016 na Caixa e fazer a injeção de seguida, quando já estiver bem definido o montante das imparidades. Isto é o mesmo que dizer que a operação pode vir a ser concretizada só depois de março. Se assim for, as incertezas quanto ao impacto no défice podem permanecer, uma vez que os gabinetes de estatística (seja o Instituto Nacional de Estatística português, ou o Eurostat) só se pronunciam sobre operações concretizadas.

E o que levará em linha de conta a Comissão, nas suas previsões? Tudo depende se a operação da Caixa já foi claramente anunciada, do julgamento que os comissários fizerem sobre a matéria e das próprias projeções de défice orçamental para 2017, excluindo esse efeito. Para toda esta análise o Programa de Estabilidade, que tem de ser entregue pelo Governo em Bruxelas até final de abril, será determinante. É esse documento que tem de ter a capacidade para demonstrar que o caminho de consolidação é estável e duradouro e que a operação da Caixa deve ser vista como extraordinária e temporária.

Portugal sai, não sai, ou já saiu e volta a entrar?

Partindo da hipótese de que há impacto no défice, Portugal ou sai do PDE, ou não sai. Mas se sair, já não volta a entrar por causa da CGD. Ou seja: não é só porque a operação foi adiada para 2017 que a Comissão se esquece que ela existe. Por isso, o simples adiamento pode potenciar a saída mas, se Bruxelas considerar que a operação é motivo para prejudicar a avaliação no âmbito do braço corretivo do PEC não vai fingir que ela não existe. Logo, a questão de sair do PDE em 2016 e voltar a entrar em 2017 não se coloca.

Para ajudar a ponderar a decisão, a Comissão deverá ter em conta a orientação de leitura do Pacto de Estabilidade e Crescimento deixada por uma carta de Olli Rehn, ex-comissário dos Assuntos Económicos e Financeiros, de 9 de outubro de 2013. Dessa carta resultam três guidelines:

  1. Se o país não estiver no PDE, mas furar os 3% do défice por causa de uma injeção de capital na banca, o facto de ser uma operação para estabilizar o sistema financeiro faz com que o país não deva entrar no PDE. Contudo, se este país tiver uma dívida pública superior a 60% do PIB, entra no PDE, a menos que o impacto no défice seja limitado e o rácio se mantenha ainda próximo dos 3%.
  2. Para um país no PDE, uma injeção de capital desta natureza não dá lugar a uma escalada nos níveis do PDE (não conduz, por exemplo, à recomendação de sanções).
  3. Mas para sair do PDE é preciso que a correção do défice para menos de 3% seja duradoura e, por isso, a injeção de capital pode atrasar a saída.

Ora, na primavera de 2017 Portugal estará enquadrado na terceira situação. Por isso, a resposta é, uma vez mais, “depende”. Mas a Comissão até pode decidir esperar mais um pouco para decidir, mas continuar a avaliar o país no âmbito das metas do braço preventivo, confirmou uma fonte, ao ECO.

INE pode ajudar

Há um elemento que pode ajudar a reduzir a incerteza na avaliação da Comissão e ele depende do Instituto Nacional de Estatística: um early guidance. O INE só se tem de pronunciar sobre o impacto da capitalização da Caixa no défice depois de a operação ter ocorrido. Mas pode, antes disso, pedir uma orientação ao Eurostat sobre este tipo de operações. Se o organismo de estatísticas português o fizer, isso pode ajudar a diminuir a incerteza sobre a dimensão do impacto no défice.

É que o próprio Eurostat, que é quem tem a última palavra sobre o registo da operação, só é oficialmente obrigado a pronunciar-se sobre o caso na primavera de 2018. E, mesmo nessa altura, se considerarem que o registo da operação é complexo, podem aprovar a conta apresentada pelo INE, fazer uma missão técnica em Portugal e só depois, no outono de 2018, aprovarem definitivamente as contas.

Este não é, definitivamente, o timing das decisões da Comissão. Mas, se o INE pedir o tal early guidance, e se o resultado da avaliação preliminar do Eurostat for favorável, isso pode diminuir a incerteza e pesar nos argumentos a favor da saída.

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