Um IRC mínimo global pode evitar a “corrida para o abismo”?premium

Com a chegada da administração Biden, há a expectativa de acordos na fiscalidade internacional. É o caso de um IRC mínimo obrigatória a pagar pelas multinacionais. O que está em causa?

Uma taxa mínima mundial de imposto sobre os lucros das empresas há muito que é discutido entre os países, mas foi em 2019 que a Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Económico (OCDE) deu um passo em frente com uma proposta e uma consulta pública a nível mundial. Agora, com a mudança na administração norte-americana, esta reforma parece ter pernas para andar: as declarações de Janet Yellen, secretária do Tesouro dos EUA, foram bem recebidas em várias países europeus. Porém, o assunto é complexo e não parece haver uma solução simples nem o consenso global necessário para que seja eficaz.

A proposta da OCDE chama-se “Global Anti-Base Erosion” ("Contra a erosão da base tributável") ou “GloBE” e já tinha como objetivo definir uma taxa mínima para o imposto sobre os lucros das empresas, conhecido por IRC em Portugal. Esta mudança seria relevante principalmente para as multinacionais e as gigantes tecnológicas, podendo impedir o planeamento fiscal de certas empresas que usam países com impostos mais baixos para operações de financiamento ou para "guardar" a sua propriedade intelectual. Tudo dependerá do desenho final da proposta.

Há dois elementos na proposta: o primeiro passa pela regra da inclusão dos lucros em que uma multinacional vê o seu rendimento tributado adicionalmente caso tivesse sujeito a uma taxa efetiva baixa na jurisdição em que está a pagar impostos; o segundo passa por rejeitar deduções ou outros benefícios fiscais que provocam a erosão da base tributária caso não haja uma taxa efetiva ou se não ficar acima de uma taxa mínima. Ou seja, feitas as contas, todas as empresas a operar a nível internacional teriam de pagar obrigatoriamente um mínimo de impostos sobre os lucros onde o valor é criado e onde se realiza a atividade económica.

Detalhes à parte, o objetivo global é claro: "Temos também de sair da corrida de 30 anos para o abismo no que toca às taxas de imposto sobre as empresas", escreveu Yellen, referindo-se à gradual redução do IRC a nível mundial que se verifica desde a Segunda Guerra Mundial. Para a secretária do Tesouro norte-americana um imposto mínimo, independente da localização ou incentivos fiscais, é essencial para que os Estados tenham receitas fiscais "estáveis" e "suficientes" para investir em "bens públicos essenciais e responder a crises", além de assegurar que "todos os cidadãos partilhem justamente o fardo do financiamento do Estado". A ex-presidente da Fed disse claramente que é preciso "acabar com as pressões da competição fiscal e da erosão da base tributável do imposto sobre as empresas".

Estas declarações foram bem recebidas tanto em Berlim como em Paris com o ministro das Finanças alemão, Olaf Scholz, e o ministro das Finanças francês, Bruno Le Maire, a elogiarem a administração Biden e a criarem a expectativa de que esta reforma possa tornar-se realidade. Também o Fundo Monetário Internacional (FMI) reagiu de forma positiva, pela voz da sua economista-chefe, Gita Gopinath, notando que esta será uma ajuda para os Estados, os quais precisam de voltar a encher os seus cofres após os gastos massivos com a pandemia. Esta medida definiria um "chão" para a "corrida ao abismo" ("race to the bottom") na concorrência fiscal.

Fonte: OCDE, Corporate Tax Statistics 2020. Taxa média de IRC por região.

Outro dos argumentos dados pelos políticos e estas instituições, nomeadamente a Comissão Europeia e o Parlamento Europeu, é que as multinacionais conseguem pagar taxas efetivas de imposto inferiores às das pequenas e médias empresas que atuam principalmente a nível nacional (e têm uma estrutura menos sofisticada), o que levanta problemas de justiça fiscal. Além disso, são também as grandes empresas que conseguem "pressionar" os países a concederem incentivos fiscais que, para alguns, são injustificados e não têm impacto económico positivo.

Quem perde e quem ganha?

De acordo com as estimativas de três economistas especializados em política fiscal -- os dinamarqueses Thomas Tørsløv e Ludvig Wier e o francês Gabriel Zucman --, Portugal perde 9% da sua receita de IRC, por causa de países que apelidam de "paraísos fiscais" (cuja definição é debatida entre os especialistas), num total de 665 milhões de euros. A maior parte (202 milhões) fica na Holanda, seguindo-se o Luxemburgo (166 milhões) e a Irlanda (138 milhões).

Os EUA, a Alemanha, o Reino Unido e a França são os países mais penalizados pela tributação de parte dos lucros das multinacionais para outros locais. Pelo contrário, países como a Irlanda, Luxemburgo e Irlanda ou várias ilhas espalhadas por todo o mundo são os locais que potencialmente mais terão a perder com esta medida dado que é onde uma parte significativa da receita de IRC vem de multinacionais estrangeiras que deslocam os lucros para serem tributados nesses sistemas fiscais mais favoráveis, como mostram os dados da OCDE. “Queremos certamente garantir mais transparência, mas queremos fazê-lo numa base global", disse Thomas Byrne, ministro dos Assuntos Europeus irlandês.

Contribuição de empresas afiliadas para as multinacionais

Fonte: OCDE, Corporate Tax Statistics. Contribuição das afiliadas locais detidas por multinacionais estrangeiras (amarelo).

Zucman calcula que em 2020 as gigantes norte-americanas pagaram em impostos uma percentagem inferior a 20% dos seus lucros: 11,8% no caso da Amazon, 14,4% no caso da Apple, 16,2% no caso da Alphabet (Google) e 12,2% no caso do Facebook. O argumento é que a taxa efetivamente paga pelas empresas acaba por ser significativamente inferior à taxa marginal do IRC, à qual se dá mais atenção, por causa de benefícios fiscais, deslocalização de lucros, entre outras estratégias fiscais. Por exemplo: em Portugal, o IRC pode ir até aos 31,5%, mas a taxa efetivamente paga pelas empresas anda à volta dos 20%, dependendo do ano em causa, segundo as estatísticas da Autoridade Tributária.

Não se sabe qual será o valor da taxa mínima de imposto sobre os lucros das empresas que pode vir a ser acordado entre os países, mas esse valor deverá ser fundamental para perceber a quem ganha e quem perde desta medida, nomeadamente ao desencorajar a "race to the bottom" ("corrida até ao abismo") na concorrência fiscal entre países e ao desincentivar as empresas a desviar os lucros para certos países. E, além disso, para perceber se a receita fiscal subirá realmente na sequência desta medida.

Taxa mínima pode ser mais alta para alguns. Isso é um problema

Apesar do (quase) consenso entre as instituições internacionais e os principais países europeus e os EUA, o tema não é assim tão consensual. Ao ECO, Luís Janeiro, consultor das áreas fiscal e financeira que foi membro da comissão de revisão do IRC em Portugal, argumenta que não é possível saber quem ganha ou perde nem quais os efeitos esperados desta mudança: "É um bocado atirar a moeda ao ar", diz, argumentando que "as empresas são cada vez mais transnacionais", o que torna difícil perceber os impactos desta medida.

O também professor de fiscalidade na Católica-Lisbon tem muitas reservas sobre a eficácia desta proposta "Estamos a querer fixar uma taxa mínima que certamente seriam superiores a taxas de alguns países da UE sob o objetivo, o que até pode ser louvável, para haver maior equidade da tributação, mas isso é impossível enquanto houver os paraísos fiscais", afirma, referindo que é "redutor falar apenas na taxa". Para Luís Janeiro esta proposta é "bastante difícil, para não dizer impossível, de se concretizar", desde logo porque prevê que nem todos os países vão aderir dadas as diferenças que existem nos sistemas fiscais. "Estamos a iludir-nos", conclui.

"Estamos a querer fixar uma taxa mínima que certamente seriam superiores a taxas de alguns países da UE sob o objetivo, o que até pode ser louvável, para haver maior equidade da tributação, mas isso é impossível enquanto houver os paraísos fiscais.”

Luís Janeiro

Professor da Católica-Lisbon

Apesar de a Alemanha e a França mostrarem-se favoráveis, a União Europeia está longe da unanimidade neste assunto, sendo que esse é um requisito essencial para se mexer em questões fiscais, as quais ficaram maioritariamente no domínio de decisão dos Estados-membros. Tanto que no final de 2019 o Parlamento Europeu aprovou uma resolução onde "lamenta a falta duma abordagem comum a nível da UE em relação às atuais negociações internacionais em curso" e em que "insta a Comissão a explorar a possibilidade de evitar uma base jurídica que exija a unanimidade no Conselho", recorrendo à maioria qualificada. E mesmo que haja acordo entre os vários intervenientes, é preciso depois montar um sistema para que as regras sejam aplicadas e monitorizadas.

Taxa média de IRC nos países da OCDE

Fonte: OCDE, Corportate Tax Statistics 2020. Taxa média efetiva do IRC. Portugal (PRT), Malta (MLT), Itália (ITL), Bélgica (BEL) têm das maiores diferenças entre a taxa do imposto e a taxa efetivamente cobrada, após benefícios fiscais e outros fatores.

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