Sem Orçamento, mas com PRR, economia deverá crescer 5,1%

O chumbo do Orçamento do Estado para 2022 (OE2022) no Parlamento abre a porta a duas vias, na opinião do primeiro-ministro: governar em duodécimos ou ir para eleições. No debate do Orçamento, tanto João Leão, ministro das Finanças, como Siza Vieira, ministro da Economia, avisaram que o chumbo do OE2022 iria afetar a rapidez da retoma económica. Caso o Executivo governe em duodécimos, mas consiga executar o Plano de Recuperação e Resiliência (PRR), as previsões apontam para um crescimento do PIB de 5,1%, menos quatro décimas do que os 5,5% estimados pela proposta orçamental.

As previsões são do Conselho das Finanças Públicas (CFP) e do Fundo Monetário Internacional (FMI), publicadas, respetivamente, em setembro e em outubro e coincidiam exatamente no valor: a economia portuguesa vai crescer 5,1% em 2022, recuperando totalmente do impacto da pandemia. Normalmente, esta previsão acaba por ficar rapidamente desatualizada uma vez que é feita num cenário de políticas invariantes, ou seja, não conta com nenhuma medida que ainda não esteja legislada.

Isto é, neste caso, não contavam com a proposta do Governo para o Orçamento de 2022, a qual foi chumbada e não entrará em vigor a 1 de janeiro. E assim previam, sem o saber, exatamente o que vai acontecer dado o chumbo do OE: se não houver eleições, o Governo quer ficar a governar em duodécimos e só pode gastar por mês 1/12 da despesa executada em 2021 (104 mil milhões de euros); se houver eleições, é possível que só em junho ou até mais tarde é que haja um novo Orçamento em vigor, pelo que a execução orçamental estaria em duodécimos metade do ano.

Porém, há uma dúvida. A previsão de crescimento da economia de 5,1% em 2022 do CFP e do FMI já contava com o investimento previsto no Plano de Recuperação e Resiliência (PRR), a bazuca europeia, o que significava um acréscimo de dois pontos percentuais no PIB no próximo ano. São 3,2 mil milhões de euros de despesa pública em 2022 que são essenciais para o crescimento previsto.

A questão é se o Governo consegue executar esse dinheiro. O ministro das Finanças, João Leão, já disse ter capacidade para executar o PRR em duodécimos, apesar de ser mais difícil e se colocar em causa o cumprimento das metas e marcos negociados com a Comissão Europeia. Sem esses objetivos cumpridos atempadamente, o executivo comunitário poderá não libertar as verbas para Portugal. Para já, fonte oficial da Comissão recorda ao ECO que o chumbo do OE não está diretamente relacionado com o PRR: “Desde que o atraso na aprovação do orçamento nacional não impeça o cumprimento das metas e marcos, não há uma ligação direta entre a adoção do Orçamento e o pedido ou desembolso dos fundos ao abrigo do PRR“.

A execução do PRR era exatamente um dos principais riscos identificados pelo CFP na análise que fez à proposta do Orçamento: “Uma execução do PRR a um nível inferior ao esperado poderá afetar de forma decisiva o investimento e penalizar o crescimento da economia no horizonte de previsão“, alertava a instituição liderada por Nazaré Costa Cabral. Era com o PRR que o Governo contava para executar o nível de investimento público mais elevado desde 2010.

Défice orçamental poderá ser mais baixo e cumprir já os 3% da UE

Outra das consequências do chumbo do Orçamento será a possibilidade de Portugal ter já em 2022 um défice orçamental de 3% — o limite das regras orçamentais europeias, que se manterão suspensas no próximo ano — ou até mais baixo. Tal acontece porque as medidas do Governo na proposta do Orçamento para 2022 — que vão cair com o chumbo — levavam a uma deterioração das contas públicas face ao que aconteceria se nada fizesse (ou seja, em políticas invariantes, que é o cenário do CFP e do FMI): Leão apontava para 3,2% do PIB enquanto o FMI calculava um défice de 3% e o CFP de apenas 2,4%.

A dúvida é se, mesmo com a crise política e outros potenciais choques na economia (como a evolução dos preços de vários bens), a receita pública recupera como se espera. Do lado da despesa pública é mais garantido que, se se governar em duodécimos, esta não passará os valores executados em 2021, exceto se houver um Orçamento retificativo específico para acomodar o PRR, uma hipótese que alguns economistas e especialistas em finanças públicas colocam caso seja necessário.

Contudo, o cenário macroeconómico do CFP e do FMI contava com uma taxa de desemprego ligeiramente superior à do Governo: 6,9% e 6,7% contra 6,5%, respetivamente. Ainda assim, nas três previsões o mercado de trabalho melhora no próximo ano.

No caso da dívida pública, as previsões são divergentes porque o ponto de partida de 2021 não é o mesmo. Por um lado, o CFP prevê um rácio inferior (122,5% do PIB) ao do Governo (122,8% do PIB) uma vez que antevê um crescimento semelhante, mas um défice mais baixo. Por outro lado, o FMI prevê que, mesmo sem Orçamento, o rácio seja superior ao do Governo (125,7% do PIB).

Leão e Siza alertaram para retoma mais lenta com chumbo do OE

Durante o debate desta quarta-feira, o ministro das Finanças e o ministro da Economia uniram esforços de manhã e de tarde para convencer os partidos à esquerda para viabilizarem o Orçamento, argumentando que o chumbo desta proposta iria atrasar a retoma económica que está em curso após o impacto severo da pandemia. O arranque foi dado por João Leão de manhã: “Com a aprovação deste Orçamento do Estado, o país pode dar um passo decisivo” na recuperação económica, argumentando que “não é tempo para arriscar tudo e deitar tudo a perder”. O ministro das Finanças alertou que este Orçamento era “determinante para assegurar a rápida recuperação da economia” e para “retomar a convergência económico” com a União Europeia.

Da parte da tarde, Pedro Siza Vieira manteve a linha de argumentação: “A não aprovação do Orçamento vai perturbar um pouco mais o processo da retoma da economia“, alertou, referindo em concreto o caso das intenções de investimento que podem não concretizar-se por causa da incerteza “adicional” da crise política que se criou com o chumbo do OE2022. “De certeza que vai ter um impacto sobre o ritmo da nossa recuperação, mas da parte do Governo estaremos aqui durante todo o tempo que estivermos em funções para mitigar isso”, prometeu.

Ao ECO, António da Ascensão Costa, professor do ISEG, vaticina que “tendencialmente, o impacto do chumbo do OE será negativo” e “na melhor das hipóteses, será quase nulo”. “Temos de ver qual o impacto do chumbo em termos de expectativas de consumidores e de empresários”, explica, referindo que dependerá da intensidade da incerteza política e da sua duração. Uma coisa é certa: “Já não era fácil recuperar o nível económico pré-pandemia no próximo ano, sobretudo devido ao peso pré-pandemia do setor turístico” e esta situação não veio ajudar, nota.

Há duas hipóteses na cabeça do economista: a primeira passa por se instalar a ideia de que, “enquanto se espera por uma clarificação política, o Governo não pode decidir quase nada” e aí “o impacto negativo será maior”. A segunda passa por se instalar a ideia de que “as limitações são, no atual contexto, relativamente menores” e aí o “impacto será menor”. Dependendo disso, a crise política poderá superar as principais condicionantes que existem atualmente, como é o caso do controlo da pandemia a nível mundial, os problemas internacionais de abastecimento à indústria e os preços de determinados bens como os combustíveis.

Pedro Braz Teixeira, do Fórum para a Competitividade, concorda que “a economia vai recuperar mais lentamente, porque os (prováveis) estímulos orçamentais serão aprovados mais tarde, mesmo que alguns deles venham a ter efeitos retroativos, como os aumentos dos funcionários públicos”. Porém, o economista considera que o principal impacto será fruto da incerteza política e dos “atrasos nos investimentos que dependem de apoio ou autorização do Governo”.

Apesar de admitir que a retoma será mais lenta (recordando que esta já não era “rápida” no contexto da UE), o Braz Teixeira antecipa um “efeito limitado” no final deste ano e no início do próximo, mas com “condições para recuperação deste efeito ao longo do próximo ano”. Ou seja, “no cômputo geral, será mais um rebalancear da atividade ao longo do ano, menor no início e mais forte no resto do ano, sobretudo da que depende da procura interna“.