Apoios, campanhas e simplificação. Governo dá novo impulso à formação profissional

Funcionamento dos cursos de formação profissional para adultos passa a ser financiado com taxa fixa de 40%. Mas custos com os formadores continuam a ser financiados mediante apresentação de faturas.

Abriram esta quinta-feira novos concursos para apoiar a formação de jovens, no âmbito do básico e secundário, e brevemente para a aprendizagem ao longo da vida e para a formação de adultos, revelou em entrevista ao ECO, o gestor do Programa Operacional Capital Humano (POCH). E há novidades. O objetivo é simplificar o financiamento dos cursos de formação de adultos.

O funcionamento dos cursos [de formação de adultos] passa a ser financiado com uma taxa fixa de 40%. Os custos com os formadores continuam a ser financiados em custos reais”, explicou Joaquim Bernardo, justificando esta opção com a necessidade de simplificação, quer para os beneficiários, quer para o próprio programa operacional que tem de verificar as faturas, linha a linha.

O POCH vai ainda ajudar a financiar duas campanhas de promoção da formação profissional: uma levada a cabo pelo Instituto do Emprego e Formação Profissional (IEFP) e Turismo de Portugal e outra para a formação de adultos — uma segunda versão da campanha “geração Pró”. No total, as duas iniciativas deverão custar dois milhões de euros.

Com uma taxa de execução de 56%, já há áreas que estão a funcionar em overbooking (acima da dotação do programa), Joaquim Bernardo defende a necessidade de se continuar a apostar na formação de adultos para assegurar a competitividade da economia, mas também para resolver o “verdadeiro défice histórico de Portugal”, a falta de formação da população. Joaquim Bernardo acha “normal e salutar” que os fundos comunitários estejam no centro do debate político, mas defende que o debate seja informado e menos na base do “achómetro”.

Uma das grandes polémicas que envolveu o POCH foram os atrasos nos pagamentos da formação profissional. O problema voltou a acontecer?

Não. Sem prejuízo de haver algum problema pontual com alguma entidade, com alguma dificuldade que surja, neste momento não temos registos de nenhum tipo de atraso. As coisas estão em velocidade de cruzeiro, sem dificuldades de maior.

No âmbito da reprogramação houve a necessidade de reforçar algumas áreas, mas houve também a opção de deixar de se pagar os salários que eram imputados aos cursos profissionais…

Nas escolas públicas.

Essa decisão não deveria ter sido tomada de início para libertar mais verbas para outro tipo de apoios?

Tendo em conta as metas que são sucessivamente estabelecidas em matéria de aumento do peso nas vias profissionalizantes ao nível do ensino secundário, em particular dos cursos profissionais, claramente, a dotação que tínhamos e que mesmo com o reforço que houve com a reprogramação — foram colocados mais de 350 milhões de euros face à programação inicial que tínhamos nos cursos profissionais — não era suficiente para manter aquele nível de apoio tão intensivo como tivemos nos primeiros anos de aplicação do programa. Não era melhor mas não era sustentável. Teríamos de ter tido um reforço muito mais pesado do que foi possível assegurar na programação. Por isso, a partir de 2017, nas escolas públicas foi essa a opção: praticamente só financiar as despesas com os formandos e algumas despesas de funcionamento dos cursos que têm a ver exatamente com o que são custos que são específicos e adicionais dos funcionários até face às outras ofertas — tem exigências em matéria de recursos didáticos, de materiais e equipamentos que as ofertas do ensino científico e humanístico. E mesmos assim estamos em overbooking. Estamos agora em vias de abrir novos concursos para apoiar as turmas que tínhamos para 2019/20, quer para público quer para privadas. E como estamos em overbooking vamos abrir por conta do que vamos libertar noutras nas operações em curso.

E se depois não libertar?

Há sempre algum pequeno risco, mas é sempre feito porque temos o histórico das quebras de execução, incluindo deste período de programação onde já temos muitas de operações que já foram encerradas e há uma deliberação da Comissão Interministerial de Coordenação (CIC) que fixa que as autoridades de gestão podem, à partida, ir até um máximo de 10% de overbooking. Acima deste valor já tem de ter uma autorização excecional e correr mais riscos. Se essas taxas e execução não se verificarem alguém vai ter de se chegar a frente e pagar a conta. Estamos a falar de ensino profissional na escolaridade obrigatória, por isso terá de ser o Orçamento do Estado. Ou por novo reforço deste eixo em termos de fundos comunitários para cobrir o diferencial. Esta é também uma forma, já seguida em períodos de programação anteriores, de que no final executamos a 100%. Podemos ter muitos defeitos, mas Portugal é reconhecidamente bom a executar os fundos comunitários. Nunca sobrou dinheiro.

“Estamos agora em vias de abrir novos concursos para apoiar as turmas que tínhamos para 2019/20, quer para público quer para privadas. E como estamos em overbooking vamos abrir por conta do que vamos libertar noutras nas operações em curso”, diz Joaquim Bernardo.Hugo Amaral/ECO

Qual a taxa de execução do POCH?

Estamos com uma taxa de execução 56%. Continuamos a evoluir e até podíamos estar a evoluir mais porque continuamos a ter algumas dificuldades em alguns eixos para que os promotores consigam mais rapidamente submeter a despesa. São algumas dificuldades que vamos ultrapassando, mas que ainda persistem. Sem querer entrar na discussão que dominou o país na altura das eleições europeias, em termos de execução isso coloca-nos, ao nível europeu, numa posição muito destacada em termos de implementação dos programas operacionais neste período de programação financeira. Comparando também programas operacionais equivalentes, ou seja, com alguma dimensão. Países como a Dinamarca, que têm pequenos envelopes de Fundo Social Europeu, não são comparáveis. Com PO que têm dimensão equivalente, a evidência que temos é que estamos à frente com o maior nível de execução no contexto europeu e nacional, com exceção dos programas operacionais na área da agricultura.

E a taxa de compromisso?

Em termos de compromisso estamos a caminhar rapidamente para os 100%. A expectativa é no final do ano estarmos acima disso. É certo com alguns desequilíbrios entre eixos, áreas de intervenção, para simplificar a linguagem, continuamos com uma fortíssima pressão e um compromisso já acima da dotação do eixo muito por conta da expectativa de que vai haver quebras de execução face ao aprovado há sempre uma percentagem que não acaba por não ser executada porque há cortes, porque não conseguem justificar toda a despesa que tinham proposto em sede de aprovação, até porque há uma tendência para as entidades apresentarem mais em candidatura do que aquilo de que necessitam, por várias razões, até de tesouraria porque recebem uma adiantamento à cabeça por cada projeto aprovado e portanto também têm a vantagem em procurarem independente de depois em sede de análise termos esses cuidado, sempre que se justifica tentar baixar aquilo que foi solicitado se não for devidamente justificado.

Qual o desempenho das várias áreas de intervenção?

No eixo 1 que tem a ver com formação de jovens, ensino profissional, sobretudo, que é a grande tipologia que financiamos, e também os cursos de educação e formação jovens onde estamos já em overbooking. No caso do eixo da formação superior, com a reprogramação ficámos só fechar as operações que tínhamos a financiar nos cursos técnicos profissionais, nas bolsas sociais de ensino superior e nos programas ou bolsas de doutoramento. A partir da reprogramação as restantes elegibilidades passaram os programas regionais, ou para o programa de inclusão social, no caso das bolsas de ação social escolar para o ensino superior. Nessas tipologias ficámos apenas com o instrumento financeiro que agora a arrancar, no início deste ano, são os empréstimos para os estudantes em complemento para as bolsas para estudantes que estão a frequentar o ensino superior. Esse ficou e vai ficar até ao final sob nossa gestão. Aí estamos com um nível de execução também ligeiramente acima face àquilo que ficou de dotação remanescente porque isso permitiu na reprogramação reforçar quer o eixo dos adultos na programação, embora não tenha sido só esse,

Depois no eixo de formação de adultos financiamos três coisas fundamentais: educação e formação de adultos, cursos de aprendizagem, cujo único beneficiário é o Instituto de Emprego e Formação Profissional e os centros Qualifica, a rede dos centros nas regiões elegíveis. Como foi também das áreas reforçadas no âmbito da reprogramação o ano passado tem níveis de execução bastante mais baixos e também ao compromisso com uma folga porque foi reforçada em mais de 250 milhões.

Essa folga é de quanto?

Em torno de 200 milhões de euros. Vamos abrir novos avisos quer para a aprendizagem — 81 milhões de Fundo Social Europeu — quer para os cursos de formação de adultos. Este aviso já está parado há muito tempo porque simultaneamente propusemos a aprovação de uma metodologia de financiamento simplificado porque estavam até agora a ser financiando em custos reais, ou seja mediante a apresentação de fatura para todas as despesas. E nos cursos de formação de adultos, até dimensão dos mesmos causa uma carga administrativa burocrática muito grande e no concurso que está, neste momento em execução, está a gerar uma grande dificuldade para os operadores — sobretudo os grandes como o IEFP — conseguirem submeter a despesa. É necessário colocar a despesa linha a linha.

E qual é a nova metodologia proposta?

Tudo o que são custos indiretos, de funcionamento dos cursos, passam a ser financiados com uma taxa fixa de 40%. Os custos com os formadores continuam a ser financiados em custos reais.

Como chegaram a esses 40%?

Em função do histórico. Não será perfeito, mas com os ganhos que se tem do ponto vista da gestão, quer para as entidades e do nosso lado em termos de análise da despesa… Não ter de verificar as faturas à luz, da água, da segurança e as imputações (a despesa tem de ser proporcional à dimensão do projeto). Isso é que realmente causa muitos erros, a necessidade de ajustamentos nos pedidos obriga a submeter toda essa despesa linha a linha. Por exemplo, o IEFP está a submeter uma candidatura, por região, que agrega os vários centros que tem 10 mil linhas de despesa a ser submetida.

Isso é que realmente causa muitos erros, a necessidade de ajustamentos nos pedidos obriga a submeter toda essa despesa linha a linha. Por exemplo, o IEFP está a submeter uma candidatura, por região, que agrega os vários centros que tem 10 mil linhas de despesa a ser submetida.

Joaquim Bernardo

Além disso, o regime simplificado tem mais uma vantagem que é outra das nossas dores de cabeça: em sede de verificação da despesa deixamos de ter de verificar a contratação pública. Não estão dispensados de cumprir o Código dos Contratos Públicos, até porque não é uma obrigação só dos fundos, é uma obrigação nacional, mas quando estamos a financiar a custos reais temos de verificar no mínimo 30 contratos, dos refeitórios, da água, da luz e basta haver uma pequena falha para dar lugar a cortes no financiamento e a carga administrativa que isto provoca, é uma check list enorme a verificação da contratação pública que, ainda por cima, não é uma coisa branco ou preto, é muito de interpretação.

Não é uma simplificação excessiva que comporta riscos?

Nesta área nos fundos sempre que se fala em simplificação é preciso ter em conta o equilíbrio entre mais simplificação e riscos maiores em matéria de fraude. Diria que não até porque as obrigações se mantêm. Estamos agora com a auditoria da Inspeção Geral de Finanças, já tivemos uma da Comissão Europeia sobre estratégia que temos em matéria de prevenção e combate à fraude. Quando há esse tipo de situações, mais tarde ou mais cedo, nem que seja por denúncias anónimas acabam por nos chegar. Ou diretamente, porque temos um portal para denúncias, ou por via indireta através da queixas na Inspeção Geral de Educação. Há outros mecanismos de controlo para além do controlo administrativo de verificar este tipo de despesas. Sempre que há problemas, questões ou denúncias atuamos dentro da nossa esfera de competências.

Têm muitos casos?

Temos um número de denúncias muito limitado, considerando os 4.248 projetos aprovados, dos quais 3.507 estão ainda em execução. Por exemplo, em 2018, o número total de denúncias submetidas no nosso site ou por e-mail, ascendeu a 143, sendo que a sua maioria tratam-se de facto de pedidos de esclarecimento ou de apoio do PO ou queixas. Na primeira fase de execução do programa em que havia alguns atrasos e isso causava algumas dificuldades para algumas entidades beneficiárias pagarem a tempo aos formandos e formadores. Um número de fraudes tão baixo dá-nos alguma segurança. Embora saibamos que este tipo de situações, ainda que sejam poucos casos e procuremos atuar logo, quando saem para fora criam um efeito de mancha de óleo. Podem ser um caso isolado mas têm uma grande visibilidade mediática. É uma ovelha negra dentro de um rebanho de ovelhas bem comportadas mas contamina tudo o resto e cria aquela ideia das fraudes nos fundos comunitários.

Como dividiria, entre público e privado, o peso dos beneficiários do POCH?

Em termos globais, diria 60 dos apoios para o público e 40 para o privado. Financiamos muito o IEFP (a componente adultos) e na área dos profissionais financiamos muito escolas privadas, embora algumas sejam privadas q.b. porque são propriedade de empresas municipais ou de economia social, a proporção é muito maior para as privadas, porque estamos a financiar os cursos em pleno nestas regiões.

Em 2018, o número total de denúncias submetidas no nosso site ou por e-mail, ascendeu a 143, sendo que a sua maioria tratam-se de facto de pedidos de esclarecimento ou de apoio do PO ou queixas.

Joaquim Bernardo

Isso não demonstra que os cursos nesta área não são uma forma de desorçamentação, aliviar o orçamento do Ministério da Educação?

Diria que não por duas razões. Mesmo com esta distribuição se olharmos para aquilo que é o orçamento anual da Educação — e financiamentos mais coisas para além da educação, do ponto de vista setorial o IEFP não é educação — vemos que não: o orçamento da educação são, todos os anos, mais de seis mil milhões. Nós para o conjunto do programa temos três mil milhões de euros de Fundo Social Europeu, e deste, na prática, o que é afeto às escolas da rede pública anualmente ronda os 200 milhões de euros. Esse dinheiro poderia estar no Orçamento de Estado, sim, mas teria de se tirar de outro lado qualquer. É um trade off. Sem os fundos europeus, dificilmente conseguiríamos ter o nível de apoio que temos aos alunos do ensino profissional, é tudo gratuito e de forma generalizada e independente da condição económica.

Não faria sentido haver uma condicionante económica?

Há várias justificações para isso. A lógica do ensino profissional, pela própria natureza, pode implicar despesas adicionais. Não tenho à porta de casa um curso de metalomecânica, por exemplo, logo o aluno está deslocado de casa, são apoios ao nível de transporte, alojamento. Por outro lado, esta é uma medida generalizada porque procura estimular que mais alunos venham para o ensino profissionalizante. Há uma meta, há vários anos de que, pelo menos, 50% dos alunos estejam nesta via. Ainda não chegámos lá. Tivemos um crescimento grande no período das Novas Oportunidades, passámos de 30 e tal para 40 e tal. E como estes cursos têm uma componente de formação em contexto de trabalho — 300 a 400 horas — implica presença nas empresas nas empresas. E durante esse período os alunos têm direito a uma bolsa que não tem nas outras ofertas.

As empresas queixam-se de falta de mão-de-obra. Porque não se consegue responder a essas necessidades das empresas?

Sim e até temos um bom exemplo disso. Estamos a trabalhar com o IEFP e com o Turismo Portugal está a apoiá-los numa campanha para conseguir atrair mais alunos para alguns cursos de formação na área do turismo que têm muita dificuldade de recrutamento de pessoas. É certo, mas sabemos, que essas áreas tê, condições de trabalho menos simpáticas em temos salariais e de horários de trabalho. Com recurso às nossas verbas de assistência técnica estamos a procurar dar visibilidade a algumas áreas profissionais junto dos alunos, potenciais formandos e até das famílias. Por exemplo, nas zonas onde há uma grande expansão da área vitivinícola há grande dificuldade em conseguir pessoas quando têm saída profissional garantida. O que estamos a procurar é demonstrar, não só, que essas profissões têm futuro como hoje nada não têm nada a ver com a representação que tínhamos dessas profissões. Temos um concurso aberto para apoiar os campeonatos das profissões promovidos pelas Escolas de Ensino profissional, porque são uma via de demonstração. Podem concorrer alunos ou ex-alunos que já estão no mercado de trabalho. Tem várias fases: regional, nacional até terminar os campeonatos mundiais.

Esta campanha com o IEFP e o Turismo Portugal vai ser lançada quando?

A nossa expectativa é que possa ser lançada ainda este ano. Estamos um pouco dependentes daquilo que IEFP e Turismo Portugal estão a preparar em termos de campanha. Temos também em preparação outra campanha para a formação de adultos, que replica uma outra que já tivemos a “Geração pró”, muito associada aos cursos de aprendizagem. Também com algum apoio nosso, porque a Agência Nacional para a Qualificação é um organismo intermédio nosso, são eles que gerem, na prática, as candidaturas para os Centros Qualifica e têm assistência técnica por essa via. Por outro lado, os psicólogos nas escolas além de um trabalho pedagógico têm também um trabalho fundamental de orientação, que ainda tem algumas dificuldades no terreno, para ser simpático, para apoiar a desconstrução de alguns desses estereótipos. Estas são áreas profissionais que têm grande saída, mas ainda há muita dificuldade em recrutar. Há áreas mais sexys. Hoje em dia, com os concursos de Master Chef, os cursos para cozinheiro viraram moda. Mas para empregados de mesa e bar, já é outra coisa. Agora se abrir para o pessoal que dá apoio à arrumação de quartos aí já é mais difícil atrair atrair pessoas. Sejam jovens sejam adultos.

Há áreas mais sexys. Hoje em dia, com os concursos de Master Chef, os cursos para cozinheiro viraram moda. Agora se abrir para o pessoal que dá apoio à arrumação de quartos aí já é mais difícil atrair atrair pessoas.

Joaquim Bernardo

Estas ações promocionais vão custar quanto?

Ainda não está tudo orçamentado, mas no total poderá ascender a dois milhões de euros.

A do Turismo só por si custará quanto?

O valor que me falaram vai variar entre os 300 e os 400 mil euros. Tem uma componente de produção e distribuição de materiais junto de escolas e na comunicação social.

O POCH tinha sob a sua laçada uma medida de qualificação de empresários. Alguém foi qualificado?

Que saiba não. A medida estava a ser trabalhado e já arrancou do lado da Agência Nacional para a Qualificação no âmbito o Programa Qualifica, mas do nosso lado não tem qualquer o financiamento associado. Até admito que, dada a natureza desse tipo de ações, este possa não ser o programa mais adaptado para isso, porque na área dos adultos o que financiamos são estas formações de longa duração para adultos, que não é claramente adaptada para os empresários.

Seria mais adequado para o Compete através do Fundo Social Europeu?

Ou do Compete ou via Programa Operacional Inclusão Social usando as formações modulares certificadas curtas. Há depois uma área em que podemos entrar que é o de reconhecimento de competências através dos Centros Qualifica. Os empresários podem e devem ser mobilizados para este tipo de processos, porque obviamente há muitos empresários que, em média, têm uma qualificação mais baixa do que os trabalhadores. É certo que há aqui um efeito de distorção por causa da Função Pública que é mais qualificada, mas os dados são estes.

Em temos do próximo quadro comunitário de apoio, na sua opinião o que era vital que tivesse?

Na área e educação de adultos Portugal continua a apresentar um diferencial muito grande face à média comunitária, apesar de todos os progressos que tem havido. No início do século havia pouco mais de 30% com o ensino secundário agora está nos 50, mas a média comunitária é de 80. Isso num contexto tão exigente em matéria de competências é um défice estrutural. Esse sim é o nosso verdadeiro défice histórico, num país que fala muito de défice orçamental e outros. A experiência que temos é que esta área ou tem fundos comunitários ou tem uma tendência para perder visibilidade e isso foi notório na transição do QREN para o Portugal 2020. A componente da formação de adultos é mais difícil de visualizar no Portugal 2020 por estar muito dispersa. No QREN tínhamos um programa operacional de Fundo Social Europeu que tinha lá tudo dentro, incluindo a formação de adultos. E 70% do programa operacional anterior do Potencial Humano foi montado para responder a uma coisa chamada Novas Oportunidades. Sei bem porque estava lá, no gabinete onde esse programa foi desenvolvido. Enquanto que neste período de programação a compreensão de adultos está muito dispersa.

Deveria estar tudo mais concentrado?

A vantagem de estar tudo mais concentrado ser mais fácil a coordenação para ter uma agenda mais coerente. Não quer dizer que não se possa fazer estando programado em várias gavetas. Mas sabemos que, no dia-a-dia, isto é muito voraz do ponto de vista do quotidiano, para haver uma coordenação da gestão se torna mais difícil com tudo disperso. Para haver uma completa coordenação numa agenda financiada é mais fácil estar tudo concentrado num único programa como aconteceu. Estou a falar a título pessoal, pela experiência que tive do QREN, que aliás foi muito polémico junto das regiões, porque implicou retirar o Fundo Social Europeu das regiões e concentrar todo num único programa nacional, o que gerou críticas severas dos autarcas pelo centralismo lisboeta.

Agora, politicamente, a crítica é inversa, que se pôs dinheiro a mais nas regiões. Programas regionais “insuflados com dotações” num “nível impossível de cumprir”, nas palavras do ministro Nelson Souza.

Como tudo na vida tem vantagens e desvantagens. A minha perceção é que uma agenda mais concentrada do ponto de investimento é mais facilitadora de uma gestão mais integrada de uma agenda que nesta área dos adultos é muito exigente. Além disso, não podemos só contar com os jovens para conseguirmos ter uma economia mais competitiva. Temos de recuperar e qualificar muitos adultos, até porque o número de jovens que chegam ao mercado trabalho é cada vez menor. O efeito imigração substitui alguma dessas carências, mas pode não ser suficiente. Mas também por outra dimensão é que uma parte dessa agenda é fundamental para a componente inclusão.

Porquê?

Porque muitos destas pessoas adultas com baixas qualificações — algumas juntam ainda mais idade — estão desempregados ou têm sérias dificuldades em voltar ao mercado de trabalho. Há metas mais exigentes a esse nível para o próximo período: 25% do Fundo Social Europeu tem de ser alocado a medidas de inclusão social. Neste período já há uma meta, os famosos ring fencing, de 20%. A nova meta ainda não está fechada, mas dificilmente haverá recuo nos 25%. Para conseguimos cumprir os 20% já foi um quebra-cabeças para a programação na altura do domínio da inclusão social para garantir que havia alguma alocação.

Que havia projetos suficientes para a verba disponível?

Admitindo que não íamos pôr o Fundo Social Europeu a pagar pensões, nem apoios sociais, que a lógica tinha de ser de uma inclusão ativa para as pessoas terem condições mais favoráveis para uma maior inclusão social das pessoas mais desfavorecidas, pessoas com deficiência, etc, mas também segmentos menos qualificados e com riscos de exclusão. É verdade que para esta meta de 25% passa a contar o fundo de apoio aos carenciados — como costumo dizer a brincar, “a Isabel Jonet da União Europeia” — mas representa uma pequena parte desses 5% adicionais. Mesmo com o previsível corte de 7% nas políticas de Coesão é um crescimento enorme da verba a alocar a medidas de inclusão social. Tendo Portugal esta carência tão grande de requalificar adultos…

A medida poder-se-ia encaixar aqui?

Pode ser uma boa forma útil e pragmática de utilização desses recursos.

Acha que a Comissão Europeia vai aceitar?

Acho. É uma questão de boa fundamentação. Da minha experiência acho que temos argumentos e fundamentação técnica para isso. Até porque já temos isso no atual. Na programação do Programa de Inclusão Social e Emprego uma parte significativa daquilo que é o eixo que contribui para os 20% já é formação. Mas a formação que é financiada pelo POCH em nada contribui parta esses 20%, apesar de nos cursos de formação de adultos haver gente com níveis de qualificação muito baixos.

Como vê o facto de os fundos comunitários serem sistematicamente usados como arma de arremesso político?

Isso é natural e normal. E até salutar. Pode não ser fácil, porque a área dos fundos é muito cheia de pequenos detalhe e por vezes é nos detalhes que está o diabo. Ainda assim acho útil e esse debate político é bem-vindo, mas deve ser, tanto quanto possível, baseado em evidências claras, em dados concretos e menos no achómetro. Claro que podemos ter interpretações e leituras, mas o debate deve ser informado, com base em facto e não em manipulação de factos. Esta é uma área muito escrutinada, porque estamos a prestar contas não só aos dez milhões de contribuintes portugueses, mas também aos 300 milhões de contribuintes europeus que contribuem para o orçamento comunitário. Reconheço que do nosso lado temos de fazer um esforço maior para que isto mais acessível sem perda de rigor.

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