Financiamento da Segurança Social: quais os caminhos?

  • Cristina Oliveira da Silva
  • 19 Maio 2017

Entre os especialistas, há quem defenda que o caminho só pode passar por impostos, taxas ou contribuições. E também há quem entenda que antes de discutir o financiamento, é preciso analisar o sistema.

A Segurança Social deve entrar no vermelho em “meados da década de 2020”, alerta o relatório sobre a sustentabilidade do sistema previdencial. E o Governo já avisou que é preciso diversificar fontes de financiamento. O tema ganhou agora novo fôlego mas já foram apontados alguns caminhos. Por onde é possível ir?

“Impostos, taxas, contribuições”. Para o antigo secretário de Estado da Segurança Social Fernando Ribeiro Mendes, é esta a única resposta.

O ministro do Trabalho já deu algumas pistas para reflexão. Perante os deputados, Vieira da Silva voltou a admitir a “taxação dos lucros” no âmbito da diversificação das fontes de financiamento da Segurança Social, mas acrescentou que “isso não deve significar um aumento da taxação global sobre a economia”. Em 2016, o governante já indicava, citado pela Lusa, que os impostos sobre lucros poderiam ser vistos “não como um acréscimo mas como uma substituição potencial da taxa contributiva”. Mais recentemente, o governante voltou a admitir, em declarações à TSF, a criação de um imposto sobre os lucros das empresas para financiar a Segurança Social.

Em 2015, o relatório que serviu de base ao programa eleitoral do PS, elaborado por Mário Centeno e outros economistas, defendia ainda neste âmbito a consignação de parte da receita de IRC e um novo imposto sobre heranças de elevado valor.

Também o primeiro-ministro já esclareceu que a Segurança Social tem de encontrar novas formas de financiamento que “não dependam exclusivamente do trabalho”. E “a base de incidência pode variar”, nota Ribeiro Mendes. O antigo secretário de Estado do governo de António Guterres dá então o exemplo de uma medida experimentada em França e Itália: uma “contribuição social generalizada”. “Funciona como um imposto sobre todo o rendimento” quando estão em causa níveis mais elevados, ou seja, é “um adicional ao IRS, ao IRC, aos rendimentos de propriedade”, entre outros, explica. “Os franceses fizeram isso há muitos anos, tinham um problema de financiamento de saúde, usaram essa contribuição social e alargaram para toda a Segurança Social”, refere.

A preocupação com a sustentabilidade do sistema está plasmada no programa do Governo. “Estudar em Concertação Social o reforço do financiamento e a sustentabilidade da Segurança Social através da diversificação das suas fontes de financiamento”, diz o documento, sem especificar medidas.

O mesmo programa também aponta para o agravamento das contribuições no caso de empresas com “excesso de rotatividade dos seus quadros em consequência da excessiva precarização das relações laborais”, mas inclui esta medida no âmbito do combate à precariedade. Aliás, o Governo já admitiu que quer agravar os descontos das empresas com contratos a prazo, embora Vieira da Silva defenda que a medida prevista nesse sentido no Código Contributivo — que nunca chegou a ser regulamentada — tenha de ser reanalisada.

A medida que integra o Código Contributivo prevê um aumento, em três pontos percentuais, da taxa contributiva a cargo do empregador quando estão em causa contratos a prazo (excluindo situações específicas) e, em contrapartida, define uma descida dos descontos, em um ponto, no caso de contratos permanentes. Quando foi desenhada, em 2009, o Governo antecipava que esta iniciativa tivesse um impacto negativo de apenas dois milhões de euros, mas explicava que, na altura, o valor espelhava o aumento do desemprego no final de 2008 e as suas consequências na estrutura dos tipos de contrato.

Outro caminho, ainda que “complicado”, é “ir pelo IVA ou outro tipo de impostos que incidam sobre o consumo“, salienta Ribeiro Mendes. O problema é que isto “duplica quase a carga”, uma vez que o “consumidor final já paga as contribuições sociais das empresas que estão incorporadas no preço do produto”, diz.

Há mudanças prometidas no regime dos trabalhadores independentes e é de esperar que afetem as contribuições, embora não se saiba ainda qual o impacto das mudanças. O programa do Governo promete reavaliar o regime das entidades contratantes — aquelas que são responsáveis por 80% ou mais dos rendimentos de um trabalhador independente — “tendo em vista o reforço da justiça na repartição do esforço contributivo entre empregadores e trabalhadores independentes“. Atualmente, as entidades contratantes são sujeitas a uma taxa de 5% e, em regra, os trabalhadores independentes descontam 29,6% sobre o rendimento considerado relevante do ano anterior.

Também já se sabe que as atuais isenções à contratação vão igualmente mudar.

Ribeiro Mendes entende que é preciso pensar de facto na diversificação de fontes de financiamento da Segurança Social porque o sistema “é obviamente insustentável na base atual”. Isto “apesar de o Governo ter oscilado nessa matéria, mas agora o ministro Vieira da Silva veio repor a verdade”, adianta. A alternativa seria reduzir pensões ou avançar com um sistema de capitalização, que, acrescenta, não é viável neste momento.

Margarida Corrêa de Aguiar, secretária de Estado da Segurança Social no governo Durão Barroso, também entende que são necessárias novas fontes de financiamento — até pelos dados demográficos — mas avisa que não é possível “construir uma casa pelo telhado”. “Acho que é muito perigoso avançar para medidas avulsas de alargamento e diversificação de fontes de financiamento sem olhar para o interior do atual sistema e perceber quais são os problemas que tem”, diz.

Por seu turno, o professor Carlos Pereira da Silva afirma que a questão que se coloca não é de financiamento mas sim “estrutural”. E defende um regime de pensões como o sueco, em que o reformado recebe o que descontou, dando o exemplo: “uma pessoa contribuiu 43 anos a uma taxa de 8% sobre o salário, o patrão a mesma coisa; isso dá um capital que à idade de reforma é convertido numa pensão de acordo com a esperança média de vida”.

Já a professora Teresa Garcia entende que esta não é a altura certa para iniciar a discussão em torno do financiamento, até porque ainda há um outro tema relevante em aberto: as alterações ao regime de reformas antecipadas.

Mas a discussão não é nova. Em 2006, quando se discutia a reforma da Segurança Social — também com Vieira da Silva a liderar a pasta — ficou decidido que as prestações não contributivas (que dependem dos rendimentos das famílias e não das contribuições associadas ao trabalho) deviam ser totalmente financiadas pelo Orçamento do Estado.

Défice chega em breve

É o relatório sobre sustentabilidade financeira da Segurança Social, divulgado no relatório do Orçamento do Estado para 2017, que o diz: “os primeiros saldos negativos do sistema previdencial são esperados para meados da década de 2020, sendo crescentes até cerca de 2040 mas não se projetando valores superiores a 1% do PIB, reduzindo-se depois previsivelmente até 0,5% do PIB em 2060″. Em causa está, portanto, o regime previdencial, responsável pelo pagamento de prestações sociais relacionadas com as contribuições. De fora ficam apoios sociais ligados à capacidade económica das famílias.

Para evitar a falência do sistema e o recurso ao Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social (FEFSS), o Governo tem vindo a fazer, desde 2012, transferências extraordinárias para o sistema. Para 2017, estão projetados 430 milhões de euros, o valor mais baixo neste período.

Num cenário em que a Segurança Social entra no vermelho, o recurso ao FEFSS ganha relevância. Para reforçar este mecanismo, o Governo consignou as receitas obtidas com o novo Adicional ao IMI, em vigor desde este ano. Contando já com isto, o esgotamento do FEFSS “projeta-se para o início da década de 2040”, avança o relatório.

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