É “inaceitável” serem as empresas de transportes a pagar os passes gratuitos para estudantes

Desde o início do ano que todos os estudantes até aos 23 anos têm acesso a um passe de transporte gratuito. Um benefício que o Governo de Luís Montenegro já assumiu que quer alargar a todos os jovens até aos 23 anos. No entanto, este custo, que deveria estar a ser financiado pelo Orçamento do Estado, tem sido até agora assumido pelas empresas de transportes, avança Luís Cabaço Martins, presidente da ANTROP – Associação Nacional de Transportes de Passageiros e administrador do Grupo Barraqueiro. O líder da associação que representa mais de 50 empresas de transportes coletivos rodoviário de passageiros, adianta que, no final de junho deste ano, estes operadores apenas tinham recebido o equivalente a um mês em reembolsos de custos associados a passes sociais.

Sem querer discutir aquilo que são as medidas sociais do Governo, Luís Cabaço Martins destaca que o que o setor exige é que ser remunerado e receber as “devidas compensações” pela prestação do serviço. “De outra forma não é possível”, acrescenta. O líder da ANTROP aponta vários problemas burocráticos que tornam o processo de reembolso “penoso” para as empresas, que já enfrentam problemas relacionados com a contratualização do serviço público rodoviário de passageiros.

Com a passagem de competências do Governo para as autarquias, em 2015, os novos contratos fechados com as empresas de transportes não garantem uma margem de lucro para estes operadores. Uma situação que, juntamente com o tarifário social, está a ameaçar a capacidade de sobrevivência de muitas empresas. Segundo o presidente da ANTROP, mais de 90% destes chamados contratos de primeira geração estão a ser alvo de um pedido de reequilíbrio económico-financeiro.

A contratualização do serviço público de transportes em Portugal implicou mudanças significativas para o setor. Que implicações têm para as empresas de transportes de passageiros?

A prestação de serviço público em Portugal é muito assegurada por empresas privadas. Essas empresas privadas prestam o seu serviço público a partir de um determinado enquadramento jurídico e contratual. Desde 2015 que o panorama mudou, com aplicação de uma lei que veio permitir a aplicação da regulação comunitária sobre os transportes públicos que determina que o serviço público devesse ser assegurado por empresas – privadas ou públicas – mediante a apresentação a concurso público internacional por regra. A partir daí se cumpriria o serviço público, a partir de um caderno de encargos pré-determinado. Isso pressupõe que tenha havido uma descentralização das competências dos transportes – antigamente era o governo central e a administração pública que geria tudo o que era serviço público de transportes. Desde há uns anos essa competência passou para as autarquias e esse é um aspeto muito importante porque de facto veio alterar bastante o paradigma do setor.

De que forma?

São as autarquias que lançam o concurso, que definem o que pretendem para as suas regiões e os operadores prestam esse serviço, concorrem. Os que ganham o concurso ficam durante um determinado período de tempo a assegurar o serviço público. Depois há um regulador económico [a AMT – Autoridade da Mobilidade e dos Transportes] que fiscaliza o funcionamento disto tudo. O Governo deixou praticamente de ter competências nesta área. Tem a competência legislativa, mas na prática a competência hoje está nas autarquias.

Como noutros setores em que isso acontece, há um problema entre autarquias e governos porque as autarquias dizem que não têm os meios necessários e suficientes para assegurar as suas competências. O setor dos transportes está a viver este período de transição, em que as competências passaram para as autarquias.

Como está a correr essa transição de responsabilidade da esfera do Estado central para as autarquias?

Os principais problemas que estamos agora a ter é a relação, ou os efeitos que decorrem dos problemas da relação entre o Governo e as autarquias. Sobretudo ao nível da transferência de fundos, ao nível do investimento. O serviço público pressupõe que os contratos sejam sustentáveis. Falando da sustentabilidade económico-financeira – há outras, como a ambiental, social, tecnológica – pressupõe que na execução do contrato o operador esteja económico-financeiramente equilibrado. Isto significa que a exploração seja equilibrada, incluindo uma margem de lucro razoável. Isto é o que se diz na regulamentação comunitária. É obrigatório.

Os autarcas são muito mais sensíveis à decisão política e isso nem sempre é compatível com o que devem ser as medidas do ponto de vista técnico ou económico-financeiro.

O primeiro problema é que a maior parte dos contratos nesta nova vida do transporte público não são equilibrados, seja por desconhecimento, por falta de experiência, por querer “galinha gorda por pouco dinheiro”, como diz o povo, por os autarcas por sendo autoridades locais também trabalham muito em função – e não estou a dizer isto como crítica – gerem também o seu mandato em função dos ciclos eleitorais de forma muito mais evidente do que se passa com o Governo. Os autarcas são muito mais sensíveis à decisão política e isso nem sempre é compatível com o que devem ser as medidas do ponto de vista técnico ou económico-financeiro. Isso levanta vários problemas, que é o desequilíbrio dos contratos. O que aconteceu muitas vezes é que os concursos foram lançados e ficaram desertos, o que significa que ninguém concorreu. Era um sinal que contratos não estavam equilibrados. Noutros casos houve um concorrente e poucos casos em que houve mais que um concorrente.

Outro problema é o tarifário social. E aí a responsabilidade é do Governo. O Governo é responsável pela emissão de legislação transversal e uma delas é definir por exemplo quem paga os títulos de transporte, se há um grupo de cidadãos que está isento.

Porque é que o tarifário social é um problema para as empresas do setor?

Desde janeiro deste ano, todos os estudantes até aos 23 anos não pagam transporte público em Portugal. Isto implica que, como aquilo tem um custo, alguém tem que o pagar. Supostamente devia ser o orçamento do Estado. O que aconteceu neste caso em concreto é que o Governo legislou uma portaria em janeiro deste ano e criou-se um processo tão complexo do ponto de vista logístico e burocrático que tem dificultado muito o recebimento por parte dos operadores dos montantes que deveriam receber.

Desde janeiro deste ano, todos os estudantes até aos 23 anos não pagam transporte público em Portugal. Isto implica que, como aquilo tem um custo, alguém tem que o pagar. Supostamente devia ser o orçamento do Estado.

O operador de transporte é confrontado com um conjunto alargado de estudantes que requisita o passe, não o pagando, e o processo de reembolso que os operadores têm que percorrer tem sido bastante penoso, bastante difícil. Manda-se o processo do operador para a comunidade intermunicipal ou para a autarquia, depois a autarquia manda para a estrutura do Governo, que validade, depois volta às autoridades de transporte para reverificar se o dinheiro é suficiente. Depois a autoridade de transporte diz que o dinheiro não é suficiente e manda os números reais do mês para se perceber que afinal mais do que as previsões e andamos nisto.

Esse processo está a atrasar os pagamentos às empresas de transportes?

No final de junho só tínhamos recebido cerca de 50% do dinheiro do mês de janeiro e 50% do dinheiro do mês de fevereiro. Passados seis meses, só recebemos um.

O Governo já veio revelar a sua intenção de alargar a gratuitidade nos passes a todos os jovens até aos 23 anos, estudantes ou não. Isto vai agravar ainda mais este problema?

Nós não temos de opinar sobre as medidas sociais do Governo. Não temos nenhuma reserva relativamente ao alargamento da abrangência dos temas sociais desde que este tema seja resolvido previamente. Agora, se o Governo quer ou não quer alargar os tarifários sociais para nós não é uma questão central. Temos opinião, mas achamos que não temos que a dar, porque não é a nossa competência. O que temos que exigir é que prestamos o serviço se formos remunerados por isso e se tivermos as devidas compensações. De outra forma não é possível. Não podemos aceitar – é inaceitável, até do ponto de vista do relacionamento institucional e da saúde da economia e da sobrevivência do setor – que tenhamos obrigação de assumir os custos [relacionados com medidas sociais aprovadas pelo Governo].

O que temos que exigir é que prestamos o serviço se formos remunerados por isso e se tivermos as devidas compensações. De outra forma não é possível. Não podemos aceitar que tenhamos obrigação de assumir os custos [relacionados com medidas sociais aprovadas pelo Governo].

Muitas das empresas, sobretudo fora das áreas metropolitanas, vivem do transporte escolar. Mais de 90% da sua procura é por estes estudantes. Se fosse o pagamento ao quilómetro, essa questão já não afetava a questão da saúde financeira dos operadores de transporte, mas a esmagadora maioria dos contratos ainda diz que o operador é remunerado pelas receitas da venda de títulos de transporte. 60% ou 70% dos operadores neste momento vive este drama de não receber a sua remuneração e ter que assumir os custos todos: salários dos trabalhadores, contribuições ao estado, custos com combustíveis e tudo o resto. Este tipo de situações, que podem ocorrer por força do novo desenho institucional, tem que ser resolvidas rapidamente.

Já falaram com o Governo sobre este problema?

Alertamos já este Governo, mas ainda não está resolvido. O Governo está conhecedor da situação, está a verificar a situação e a tentar agilizar o processo, mas neste momento ainda não teve um efeito prático. Estamos muito preocupados com esta situação e que nos leva a ter que, eventualmente, ponderar o que fazer daqui para a frente porque esta situação, a manter-se, é insustentável. Não temos capacidade de sobrevivência. Este tema da sobrevivência das empresas não devia existir. Devíamos estar a falar de assuntos estratégicos, o que é importante para o futuro, para o país, questões energéticas, mas não. Estamos a discutir o que é a base da pirâmide, que é a subsistência. Este país também precisa ser educado para que estes assuntos não sejam tema, não existam.

Nós que prestamos o serviço e temos os custos, não estamos a receber. Arranje-se um mecanismo para manter as empresas vivas. As pessoas continuam iludidas nesta discussão de temas administrativos quando a economia real não funciona. A posição da ANTROP é clara na necessidade da revisão da legislação, de modo a que se ajuste a legislação ao que é a realidade. Agilizar os processos, desburocratizar, tornar processos mais céleres e introduzir algumas alterações que, no nosso ponto de vista, fazem sentido. Estamos a olhar estes dias com preocupação porque já falamos com o Governo há algum tempo e o assunto ainda não está resolvido e é uma situação que tem que ficar resolvida no curto prazo, sob pena de termos de olhar para esta questão de uma outra forma.

Está em cima da mesa a possibilidade de deixarem de prestar o serviço de transporte a quem tem passe?

Aqui a questão é se temos ou não possibilidade de oferecer um passe. Temos provavelmente refletir se uma parte parte não cumpre o que está definido na lei, porque é que a outra parte tem que cumprir? Essa é a questão. Haver uma certa reciprocidade nestas matérias. Se o Governo diz eu imponho aos operadores de transporte que ofereçam os passes a este grupo de cidadãos e eu compenso os operadores com o pagamento respetivo, muito bem. Não pode impor uma ação de um agente económico quando, por sua vez, não cumpre. Temos de perceber com o Governo como conseguimos equilibrar esta balança. Pode impor, mas tem uma obrigação correspondente que não está a ser cumprida.

Demos algum tempo ao Governo para se inteirar da legislação. Isto veio do anterior Governo, mas não podemos esperar muito mais até que este assunto fique resolvido. O Governo herdou uma situação que na prática não funciona. A portaria tem rapidamente que ser alterada e os pagamentos serem feitos sob pena de as empresas não terem capacidade de funcionar – a grande maioria das empresas, o único rendimento que têm é haver um valor da venda dos passes, que neste momento em seis meses só receberam um.

Como se pode resolver este problema?

O processo é complexo. Ao contrário do que se passava com o anterior passe, com um desconto de 25%, que foi alargado a 100%, até 31 de dezembro do ano passado era o Governo que pagava diretamente às empresas. Processo era bastante mais célere. Era preciso aprovar uma resolução em conselho de ministros a aprovar o pagamento. Uma vez aprovada era dada autorização à direção-geral de tesouraria e finanças e prosseguia o pagamento direto para as contas das empresas. Agora, como há uma responsabilidade repartida entre o Governo e as autarquias, uma parte é paga pelo Governo e uma pelas autarquias através de um processo burocrático complexo em várias fases. Há três fases de pagamento, em que tudo demora, com um circuito bastante mais complexo, em que estamos na primeira fase só com os dois primeiros meses pagos só pelo lado do Governo. Tudo isto é muito demorado e é incompatível com a subsistência das empresas. Não está em causa o tarifário social em si, mas o formalismo associado à recuperação desse dinheiro pelos operadores.

Referiu que os contratos, que agora passaram para a alçada das autarquias, não são equilibrados financeiramente. Como se corrige esta situação?

O que tem que se fazer é corrigir os erros praticados nestes contratos de primeira geração. Tiveram vários pecados. Um dos problemas é a base do caderno de encargos estar desconforme da realidade. Um exemplo típico foi a pandemia. Muitos dos cadernos de encargos foram feitos em 2019, entretanto veio a pandemia e os contratos não foram alterados. Os operadores foram obrigados a executar um contrato que tinha um enquadramento completamente diferente.

Depois havia contratos com exigências desproporcionadas e exageradas. Muitos deles não tinham garantido o lucro razoável. Muitas obrigações de reporte operacional e financeiro, muitas vezes exagerado. Contratos que não garantiam do ponto de vista operacional a rentabilidade dos serviços ou a proteção dos riscos. Cada contrato tem que definir de que lado está determinado risco – da procura, da oferta, dos investimentos. Essa matriz de risco é essencial, quando está desequilibrada desequilibra o contrato e muitos contratos tiveram um pecado muito relevante que era não terem no seu articulado nenhuma cláusula de revisão de preço.

Os contratos têm uma duração, de 5, 6, 7 ou 10 anos, e os custos vão aumentando. Tem que haver uma cláusula em que se determine como é que a remuneração ao operador vai sendo atualizada. E muitos deles estavam associados à taxa de inflação. O que acontece é que muitas vezes o que se passa na evolução dos custos do setor não tem nada a ver com a inflação. Temos custos muito específicos, dos combustíveis, por exemplo. Às vezes não tem nada a ver com a inflação. Por exemplo, custos de manutenção estão muito associados à maior ou menor escassez de peças. Não existem stocks em Portugal. Numa situação em que tivemos a pandemia, depois com alguns efeitos perversos, a guerra da Ucrânia, o petróleo sempre a oscilar. Temos uma situação muito específica.

O que defendemos é que os contratos em vez de remeterem simplesmente para a inflação tenham uma cláusula – aí o regulador, a AMT (Autoridade da Mobilidade e Transportes) tem um papel fundamental de impor na elaboração dos contratos uma cláusula com um cabaz de preços que tenham a ver exatamente com a realidade do setor: custos de manutenção, custos com pessoal – isso é fácil porque temos um contrato de trabalho coletivo com os trabalhadores e é negociado com os sindicatos – custos com combustíveis. Podemos ter uma fotografia bem mais real do que remeter para inflação. Estes foram os grandes pecados nos contratos de 1ª geração. Pode resolver-se nos contratos de 2ª geração, que estão a ser preparados para ser lançados daqui a um, dois ou três anos, para estes problemas não voltarem a acontecer.

Já referiu alguns pontos, como o caderno de encargos. Que outras mudanças devem ser incluídas nesses contratos de segunda geração?

Defendemos que estes modelos novos possam ser testados. Possa haver algum tempo em que possa haver correções, em que existe um período experimental em que ao contrato ao fim de seis meses ou um ano é obrigatoriamente revisto tendo em conta a necessidades ou não de se fazer uma revisão de alguns pontos. Pode haver um conjunto de situações que alterem os circunstancialismos.

Há um aspeto central que é a melhoria da capacitação técnica das autoridades de transportes. São as autoridades de transportes que trabalham os cadernos de encargos. São eles que têm que ter as maiores competências. Como sabemos as autarquias não tendo estas competências anteriormente não tinham técnicos capacitados para trabalhar estas áreas. O que tiveram de fazer foi contratar consultores e ficam reféns daquilo que é a ideia do consultor, do que é a ideologia técnica do consultor, que tem uma ideia de como deve ser a mobilidade ou o sistema de bilhética. Muitas vezes isso não está de acordo com o que temos em cada região, com o que os autarcas tinham pensado, mas têm um certo receio de impor porque têm receio que o contrato não funcione. Na primeira geração de contratos houve muito esta dependência de consultores, que nuns casos correu bem, noutros correu pessimamente.

A grande maioria dos contratos de primeira geração estão desequilibrados e com pedidos de reequilíbrio sócio-financeiro (REF). 90% dos contratos em vigor são objeto de pedido de REF.

Outro aspeto muito importante é o regulador ter mais intervenção. Isto até pode parecer um pouco paradoxal porque de um modo geral os operadores até querem que os reguladores intervenham pouco, mas o sistema ainda não está maduro. Nesta fase de transição o regulador tem um papel pedagógico absolutamente central. Por exemplo dizer, só aprovamos cadernos de encargos – AMT tem um parecer prévio vinculativo – se o contrato que vai sair deste concurso for sustentável. Só aprovamos se tiver uma cláusula de revisão de preços. Fazer um conjunto de exigências razoáveis. Tem que ter um prazo contratual compatível com o nível de investimento exigido. Imagine que se exige ao operador comprar um conjunto de autocarros novos, tem que se ter um contrato com um prazo mais alargado para o operador poder fazer a amortização desse investimento.

A AMT pode ter um papel fundamental sem se imiscuir diretamente no contrato, mas dizer que tem que ter estes pressupostos. A intervenção do regulador é muito útil. O que aconteceu nos contratos de primeira geração, talvez por insuficiência de meios do próprio regulador, acabou por aprovar cadernos de encargos sem saber se os mesmos eram sustentáveis e sem cláusula de revisão de preço. Criou uma série de problemas desnecessários e criou um potencial de concursos desertos ou que, não o sendo, têm uma vida muito difícil e são nalguns casos insustentáveis.

O que acontece neste momento é que a grande maioria dos contratos de primeira geração estão desequilibrados e com pedidos de reequilíbrio sócio-financeiro (REF). Neste momento estão no Tribunal de Contas e no regulador uma série de pedidos de reequilíbrio económico-financeiros, o que significa que os contratos foram mal elaborados, mal calibrados e a maior parte está desequilibrada.

O que acontece agora com estes contratos?

O que é pedido é que haja um reforço financeiro para que o contrato seja equilibrado. Haja uma transferência suplementar de verbas para que se consiga reequilibrar. Se o pedido se justificar é aprovada essa transferência de verbas. Muitas vezes até as verbas já existem na Autoridade de Transporte e tem que haver uma autorização e não pode haver um pagamento direto.

Acredito que têm todos justificação e serão todos aprovados. Mas há outra questão, que é o tempo que demora. O operador, mais uma vez, tem que suportar uma série de meses ou anos em desequilíbrio por causa de algo que não tinha que acontecer. 90% dos contratos em vigor são objeto de pedido de reequilíbrio económico-financeiro.