Afinal o que correu mal no resgate à Grécia? Muita coisa

“Hoje não é um dia fácil”, disse George Papaconstantinou. Estávamos a 2 de maio de 2010 e o ministro das Finanças grego reagia assim ao primeiro acordo de resgate conseguido com a troika de credores: Comissão Europeia, Banco Central Europeu e Fundo Monetário Internacional.

A história viria a demonstrar que não seria apenas um dia difícil. Seguir-se-iam pelo menos sete anos consecutivos de dias complicados. Com o fim do terceiro programa de ajustamento à vista, o Tribunal de Contas Europeu avaliou a gestão da Comissão Europeia nos resgates à Grécia. Encontrou “insuficiências”, deixou recomendações e concluiu que nenhum dos três objetivos fundamentais dos memorandos de entendimento foi totalmente cumprido. À boleia da avaliação dos juízes, o ECO recorda-lhe como um país do euro perdeu mais de um quarto da sua economia.

Se tudo correr como esperado, a Grécia deverá sair do seu terceiro programa de resgate em agosto de 2018 — garantir que o programa é fechado com sucesso será, aliás, uma das novas atribuições do recém-eleito presidente do Eurogrupo, o ministro das Finanças português, Mário Centeno.

Em setembro, os Estados-membros da União Europeia decidiram encerrar o Procedimento por Défice Excessivo à Grécia, determinando que o país já não está a desrespeitar as regras orçamentais do Pacto de Estabilidade e Crescimento, no seguimento de uma recomendação da Comissão Europeia. “É o reconhecimento dos esforços tremendos e sacrifícios que o povo grego fez para restaurar a estabilidade das finanças públicas do seu país”, tinha dito o comissário dos Assuntos Económicos e Financeiros, Pierre Moscovici, em julho.

Mas quer isto dizer que os programas de resgate à Grécia foram bem-sucedidos? Nem por isso. O Tribunal de Contas Europeu (TCE) auditou a gestão da Comissão Europeia, com o objetivo de responder a três questões essenciais:

1. A Comissão tinha mecanismos adequados para a gestão dos programas?
2. As condições políticas foram adequadamente concebidas e eficazmente aplicadas?
3. Os programas de ajustamento cumpriram os seus principais objetivos?

O setor financeiro foi alvo de uma profunda reestruturação, mas que implicou uma injeção superior a 45 mil milhões de euros no sistema bancário, dos quais apenas uma pequena parte pode, eventualmente, ser recuperada.

Nenhuma destas questões teve uma resposta absolutamente satisfatória. Em todas o Tribunal encontrou insuficiências, algumas marcantes. Por exemplo, dizem os juízes que “o setor financeiro foi alvo de uma profunda reestruturação, mas que implicou uma injeção superior a 45 mil milhões de euros no sistema bancário, dos quais apenas uma pequena parte pode, eventualmente, ser recuperada”.

Contas provisórias, de dezembro de 2016, estimam que dos 45,4 mil milhões de fundos injetados, apenas 3,2 mil milhões foram já recuperados, sendo o potencial de recuperação adicional muito diminuto.

Injeções na banca

Mas as críticas estão longe de se resumir ao setor financeiro. “Em todos os domínios de intervenção, a execução de uma série de reformas fundamentais foi levada a cabo com atrasos significativos ou revelou-se ineficaz”, lê-se no relatório do TCE. Os juízes explicam que algumas medidas consideradas “cruciais” não foram suficientemente justificadas ou adaptadas em função das deficiências específicas dos diferentes setores.

Em todos os domínios de intervenção, a execução de uma série de reformas fundamentais foi levada a cabo com atrasos significativos ou revelou-se ineficaz.

E que noutros casos a Comissão não teve em conta as capacidades de execução das medidas por parte da administração grega ou estabeleceu prazos impraticáveis. Por exemplo: foram dados três meses ao governo grego para suspender os pagamentos em numerário e cheque nas repartições de finanças, devendo os pagamentos passar a ser feitos através de transferência bancária. Ora, os juízes dizem que o projeto informático não poderia ser feito neste período de tempo, “de forma realista”. O prazo era o segundo trimestre de 2012, mas foi sendo sucessivamente adiado. “Até ao final de 2014, o projeto não tinha sido concluído”, lê-se no relatório.

Remuneração dos funcionários públicos

^{Montantes a pagar, líquidos de contribuições sociais. Fonte: TCE, Dados do Eurostat}

De modo global, o Tribunal nota que “em meados de 2017, a Grécia continua a necessitar de apoio financeiro externo, o que indica que os programas anteriores, também devido a insuficiências da execução, não conseguiram restaurar a capacidade do país para financiar as suas necessidades nos mercados”. Essa debilidade dos resultados está visível nas três dimensões avaliadas pelos juízes:

1. Sobre o reestabelecimento do crescimento, o documento nota que “o PIB diminuiu mais de um quarto e a Grécia não retomou o crescimento, como inicialmente previsto, em 2012;
2. Sobre a sustentabilidade orçamental, aponta que “foi realizada uma consolidação orçamental em grande escala em termos de saldos estruturais”, contudo, “devido a uma evolução macroeconómica desfavorável e ao custo dos juros sobre a dívida existente, o rácio dívida/PIB continuou a aumentar”;
3. Sobre a estabilidade financeira, reconhece que “os programas asseguraram a estabilidade financeira a curto prazo”, mas nota que “não conseguiram evitar uma deterioração acentuada dos balanços dos bancos” e que houve “uma contração da capacidade dos bancos para financiar a economia real”.

Crescimento do PIB da Grécia e da Zona Euro

^{Fonte: Eurostat e TCE}

Na apreciação dos resultados o TCE é bastante claro: “Sete anos, três programas e mais de 265 mil milhões de euros de assistência desembolsada (mais de 150% do PIB grego): o apoio conjunto da área do euro e do FMI à Grécia assumiu uma dimensão sem precedentes. Estes números mostram, por si só, que os programas não conseguiram corrigir desequilíbrios económicos profundos nem permitir à Grécia gerir as suas obrigações financeiras sem apoio externo. No entanto, asseguraram a continuidade do financiamento e da atividade económica no país.”

BCE questionou mandato do Tribunal e não se deixou avaliar

“Em consonância com o mandato do TCE para auditar a eficácia operacional da gestão do BCE, o Tribunal tentou examinar a participação do BCE nos programas de ajustamento económico da Grécia”, dizem os juízes, no relatório especial. O problema é que “o BCE questionou o mandato do Tribunal a este respeito e as informações que lhe forneceu constituíam provas insuficientes para permitirem ao Tribunal realizar o trabalho de auditoria”, critica o documento. E por isso o Tribunal “não teve condições para prestar informações sobre a participação do BCE nos programas de ajustamento económico gregos”, soma.

Numa nota de rodapé, contudo, os juízes acrescentam o ponto de vista do BCE: “considera ter fornecido ao Tribunal respostas por escrito e documentação associada sobre a sua participação nos programas gregos, dentro do âmbito jurídico do mandato do TCE para auditar a eficácia operacional da gestão do BCE”, lê-se. Mas os juízes aproveitam a mesma nota de rodapé para dizer que, no âmbito da auditoria ao Mecanismo Único de Supervisão, o problema repetiu-se, com os juízes a sentirem falta de disponibilidade por parte do banco central.

O que recomendam os juízes?

Perante os resultados da auditoria, o Tribunal de Contas Europeu deixa uma série de recomendações à Comissão. Aconselham melhores procedimentos nos trabalhos analíticos que justificam as condições exigidas nos programas, prioridades mais bem definidas, uma correlação melhor entre os objetivos estabelecidos nos programas e a estratégia global de crescimento para o país.

Os juízes pedem ainda “procedimentos claros” no acompanhamento do cumprimento das condições dos programas, com a definição de “indicadores-chave”. Pedem também que os pressupostos em que assentam os cálculos económicos subjacentes à conceção dos programas estejam mais bem documentados e que seja feita uma análise mais cuidada à capacidade efetiva das autoridades do país em causa para aplicar as medidas definidas.

E para casos complicados como o grego se revelou, em que haja programas sucessivos com duração superior a três anos, o Tribunal pede uma avaliação intercalar para que se possa calibrar melhor o que vier a seguir.

Programas de ajustamento grego