Em defesa do imposto proporcional (“flat tax”) – Parte II

  • Filipe de Vasconcelos Fernandes
  • 24 Novembro 2020

Num sistema fiscal cada vez mais orientado em função da tributação indireta torna-se ainda mais premente tornar a tributação do rendimento mais simples e pragmática.

I. Desmistificando o sistema progressivo do IRS

Em linha de continuidade com o artigo que escrevi há aproximadamente um mês, também a respeito de um contributo favorável à adoção de um imposto de base proporcional (“flat tax”), retomo agora um conjunto adicional de aspetos diretamente relacionados com o caso português e, em especial, com a progressividade inerente ao IRS.

Conforme é sobejamente conhecido, o IRS é um produto da Reforma Fiscal de 1988-1989, presidida pelo ilustre Professor Paulo de Pitta e Cunha, configurando uma importância ímpar na generalização da tributação do rendimento das pessoas singulares e na colocação de Portugal lado a lado com os sistemas fiscais de referência, já em contexto democrático.

De entre outras especificidades, o IRS saído da Reforma Fiscal de 1988-1989 adotou um dos vários modelos progressivos possíveis – o da progressividade em escalões.

Tal significa, em termos sucintos, que o rendimento total de um indivíduo é dividido, sendo cada parcela sujeita a uma taxa crescente e diferenciada, até se atingir o valor máximo a partir do qual deixa de existir progressividade em escalões (note-se, no sentido adotado pelo sistema do IRS) e é aplicada uma taxa proporcional marginal única à parcela de rendimentos superiores a €80.882 – neste caso, uma taxa de 48%.

Nesse sentido, a taxa nominal global de IRS suportada por um determinado indivíduo não é necessariamente um espelho perfeito dos respetivos escalões, antes haverá de resultar da soma das taxas progressivas incidentes sobre cada parcela do respetivo rendimento, seguida da sua divisão pelo número de taxas existentes – que, subindo até ao último escalão, corresponde ao número sete.

Nesse sentido, o IRS não tem por base um sistema totalmente progressivo, mas, na verdade, um sistema que implementa uma progressividade marginal através de taxas aplicáveis a cada escalão e que, entre si, não têm sequer um rácio de progressividade crescente – tanto ao nível da taxa normal como da respetiva taxa média.

Este sistema, que nos parece ter sido plenamente válido até sensivelmente ao virar do milénio, coloca agora o sistema fiscal português e (sobretudo) a economia portuguesa, do qual aquele primeiro não pode necessariamente separar-se, num contexto de alguma rigidez, perante os desafios suscitados pela concorrência fiscal europeia e internacional, associada a uma cada vez mais elevada mobilidade dos principais fatores de produção, em especial capital e trabalho.

E assim sucede ao mesmo tempo que continua a dever preservar objetivos imperiosos de justiça fiscal à luz dos quais, por definição, todo e qualquer rendimento será sujeito a tributação e de acordo com regras tendencialmente informes.

II. O argumento creditício e os seus sucedâneos

Ao longo do tempo, em praticamente todos os fóruns de discussão científica ou profissional, um dos principais óbices apresentados à implementação de um imposto de base proporcional (“flat tax”) prende-se com a quebra de receita que a sua adoção iria implicar.

Efetivamente, os dados previsionais são inequívocos quanto à magnitude da perda de receita associada à introdução de um imposto de base proporcional (“flat tax”), pelo que procurar refutá-los configuraria um exercício desprovido de qualquer utilidade ou seriedade intelectual.

Porém, sendo inequívoca a referida perda de receita, já me parece longe de ser inequívoca a contabilização dos ganhos (inclusive, em termos de receita) associados à introdução de um modelo de tributação das pessoas singulares com esta morfologia.

Em termos relativamente sucintos, enuncio dois dos mais pertinentes.

Em primeiro lugar, um imposto de base proporcional apresenta uma resistência bastante mais significativa às tendências de cedularização impostas pelo tratamento fiscal preferencial (ou, pelo menos, diferenciado) atribuído aos rendimentos de capitais, ao mesmo tempo que não ultrapassa a linha ténue (por vezes mesmo muito ténue) que separa uma economia e um sistema fiscal atrativo de um emaranhado de regras totalmente díspares e com “custos interpretativos” relativamente elevados.

Em segundo lugar, conforme é demonstrado por vários estudos com sustento econométrico no contexto comparado, a existência de impostos sobre as empresas e sobre as pessoas singulares com taxas proporcionais e progressivas (como sucede entre nós, com IRC e IRS) apresenta elevados níveis de ineficiência no fomento à produtividade do fator trabalho.

Naturalmente que os impostos, por si só, não são uma condição necessária e suficiente para o aumento da produtividade de qualquer fator de produção e, por maioria de razão, assim sucede também com o fator trabalho.

Todavia, há muito que é conhecido o efeito que sistemas fiscais simples e eficientes (sobretudo ao nível da tributação do rendimento) acabam por adquirir, em conjunto com outros fatores, para o incremento da produtividade, ao ponto de, em alguns casos, acabar mesmo por daí resultar uma (inesperada) recaptura de receita fiscal, em especial ao nível do consumo e (ainda que de forma mais modesta) ao nível da tributação das empresas.

III. Conclusões finais sobre a progressividade e algumas das vantagens inerentes a um imposto proporcional (“flat tax”)

No caso do IRS, e salvo o muito pouco provável exercício pelo englobamento, a progressividade existente projeta-se essencialmente sobre os rendimentos não abrangidos por taxas liberatórias e taxas especiais.

Tal permite-nos concluir que qualquer agravamento substancial das taxas progressivas se materializa sobretudo num aumento da carga fiscal incidente sobre os rendimentos que não são abrangidas tanto por taxas liberatórias como por taxas especiais, ou seja, rendimentos do trabalho dependente (Categoria A), rendimentos profissionais e empresariais (Categoria B) e pensões (Categoria H).

Ora, esta realidade é manifestamente contrária a um outro pressuposto (não menos importante) do IRS, que é o da respetiva unicidade, ou seja, a de um imposto pautado por uma estrutura tendencialmente homogénea e não-sobreposta, ao invés de um regime tendencialmente dual ou semi-dual, como vem sucedendo com o IRS.

E é justamente a este nível que um imposto de base proporcional (“flat tax”) oferece uma resposta que, podendo não ser perfeita, seguramente oferece um número muito significativo de vantagens.

Salientamos, no essencial, duas dessas vantagens.

A primeira diz respeito ao compromisso assumido internacionalmente, em particular ao nível dos sistemas fiscais da OCDE, de conjugar redução de taxas efetivas de imposto com o alargamento de base tributável, realidade a que um imposto de base proporcional não é de modo algum alheio e assume uma superioridade bastante considerável face ao imposto proporcional.

E assim continuará a ser mesmo se não estivermos a equacionar um modelo puro de imposto proporcional, mas sim um modelo de base mitigada, com sujeição a imposto apenas a partir de determinado limiar de rendimento.

A segunda diz respeito à sua compatibilização com a crescente importância adquirida pelos impostos indiretos, tanto os de natureza geral (como o IVA) como os de natureza especial (eletricidade, combustíveis, bebidas alcoólicas, de entre outros).

Efetivamente, num sistema fiscal cada vez mais orientado em função da tributação indireta – o que, segundo entendemos, não é necessariamente um problema, desde que tal não coloque problemas de escassez absoluta ao nível de algumas categorias de bens – torna-se ainda mais premente tornar a tributação do rendimento mais simples e pragmática, ao invés de procurar atribuir-lhe funções para as quais (provavelmente) já não se encontra vocacionada.

  • Filipe de Vasconcelos Fernandes
  • Assistente na Faculdade de Direito de Lisboa e consultor sénior na Vieira de Almeida

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