Lições de um colapso. O que aprendemos ao fim de três anos da resolução do BES

Há precisamente três anos o BES colapsava. Se a resolução do banco serviu para alguma coisa, foi para unir todos os grupos parlamentares na convicção de que um caso destes não pode voltar a acontecer.

“Hoje já ninguém põe em causa que a medida de resolução permitiu preservar a estabilidade do sistema financeiro nacional”. Tinham passado pouco mais de sete meses da resolução do Banco Espírito Santo (BES), imposta a 3 de agosto de 2014, e Carlos Costa resumia assim a sua avaliação da decisão que tomou. Para o governador do Banco de Portugal, a medida — inédita no país –, permitiu proteger depósitos, assegurar a continuidade do financiamento à economia e salvaguardar os interesses dos contribuintes. Já não estamos a alguns meses de distância do domingo em que um banco com prejuízos de 3,5 mil milhões foi resolvido; passaram três anos e continua a não haver consenso sobre se havia uma solução melhor do que a resolução.

Se a resolução do BES serviu para alguma coisa, foi para unir todos os grupos parlamentares na convicção de que um caso destes não pode voltar a acontecer. São as lições que se retiram do colapso do maior império financeiro português: a supervisão tem de ser reforçada, a venda de produtos financeiros de risco elevado deve ser limitada, as operações para offshore mais controladas, os conflitos de interesses travados. O processo é lento mas, no Parlamento, há muitas medidas com impacto direto sobre o funcionamento de bancos e supervisores à espera de serem aprovadas.

O momento inédito: cinco partidos de acordo numa comissão

Dois meses depois do 3 de agosto de 2014, já a comissão parlamentar de inquérito à gestão do BES e do Grupo Espírito Santo (GES) tomava posse. Foram seis meses de audições a antigos responsáveis do banco, auditores e reguladores, em mais de 60 reuniões, que culminaram num momento inédito da história das comissões parlamentares: pelo menos em relação ao apuramento dos factos, todos os partidos votaram a favor do relatório final desta comissão de inquérito.

O documento final (incluindo conclusões e recomendações) acabou por ser aprovado com os votos a favor do PSD, CDS e PS, a abstenção do Bloco de Esquerda e o voto contra do PCP. Mas mesmo os dois partidos da esquerda reconheceram que o relatório fazia uma “descrição factual” do que aconteceu durante a comissão e concordaram no essencial: era preciso manter o consenso para lá da comissão para fazer passar as alterações legislativas ao funcionamento do sistema financeiro.

No fim, sobraram 70 recomendações, assentes em quatro pontos:

  1. a criação de uma cultura de exigência;
  2. a remoção de conflitos de interesses;
  3. o acesso, clareza, transparência e partilha de informação;
  4. o reforço da articulação e coordenação das várias autoridades.

A supervisão e as auditorias

O reforço dos poderes de supervisão foi um pedido constante nas recomendações. Em concreto, os deputados pediram a “evolução das formas de intervenção das entidades supervisoras, capacitando-as tecnicamente no sentido de assumirem uma atuação não estritamente formal, focada na substância das práticas de gestão e com abordagens ajustadas à realidade e circunstâncias concretas de cada entidade”. Neste campo, destaca-se uma proposta para a criação de “uma única entidade de supervisão para toda a área financeira, que entre outros benefícios poderia permitir consolidar a articulação de esforços, informação e intervenção, com alargamento do correspondente núcleo de competências”.

Outra entidade a ser criada, propuseram os deputados, seria um “Conselho Superior do Sistema Financeiro” que, na prática, seria um organismo, composto por membros do Governo, deputados, entidades supervisoras, auditores e outras organizações, com a responsabilidade de monitorizar a “qualidade do sistema financeiro”.

A comissão sublinhou também a necessidade da “reformulação dos sistemas de auditoria externa“, incluindo a “existência de uma rotatividade obrigatória entre entidades auditoras”.

Os paraísos fiscais

No campo do combate aos paraísos fiscais, um dos instrumentos mais utilizados pelo GES para fugir ao escrutínio dos supervisores, houve várias propostas. Duas em particular: uma para encontrar “formas de garantir uma supervisão eficaz de grupos bancários com sucursais e filiais no estrangeiro, que não pode limitar-se apenas a um reforço de cooperação entre autoridades de supervisão, mas abranger também o reforço das regras prudenciais e de controlo do relacionamento entre bancos sedeados em Portugal e as suas filiais, sucursais ou participadas no estrangeiro”; a outra para que haja uma “intervenção no sentido de contribuir para a criação de um consenso internacional relativamente à eliminação de paraísos fiscais, da existência de sociedades offshore e da realização de movimentos financeiros por parte das entidades bancárias que direta ou indiretamente envolvam tal tipo de entidades”.

Os conglomerados

O Governador do Banco de Portugal também deixou as suas “lições para o futuro”. Carlos Costa defendeu explicitamente que, “a nível europeu, não deve ser permitido que bancos façam parte de conglomerados mistos, porque essa situação favorece mecanismos de contágio difíceis de controlar”. Pediu ainda a revisão do quadro legal e dos requisitos prudenciais de instituições com filiais em territórios considerados paraísos fiscais. “Temos de assegurar a ausência de territórios de refúgio e a possibilidade de arbitragem regulatória”, disse o governador.

Os modelos de Governo

Quanto aos modelos de Governo das instituições bancárias, Carlos Costa salientou a necessidade de “reforçar a autonomia e independência dos titulares dos órgãos de fiscalização e de controlo” dos bancos, bem como da introdução de “melhorias na qualidade de prestação de contas por parte dos diferentes agentes económicos”.

Já os deputados recomendaram o “reforço da informação financeira disponível, devidamente atualizada, que deve ser alvo de divulgação pública, de forma transparente e acessível”.

A proteção dos clientes

Outra área consensual entre o Banco de Portugal e os vários partidos foi a proteção dos clientes de retalho. A proposta mais óbvia, apresentada por ambos os lados, foi a separação das áreas físicas onde são comercializados produtos bancários típicos e produtos de investimento.

O que pode mudar em breve?

Em abril deste ano, um conjunto de dez propostas para o reforço da supervisão bancária foi aprovado no Parlamento. As propostas, de vários grupos parlamentares, estão agora a ser debatidas e melhoradas na Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa. Na calha está ainda a criação de uma entidade de supervisão única, uma intenção de Mário Centeno que vai ao encontro da recomendação da comissão de inquérito, e várias propostas do PS para evitar novos casos de lesados.

✔️ Reforço dos poderes de intervenção do Banco de Portugal ✔️

Pouco tempo depois da resolução aplicada ao BES, o Banco de Portugal ganhou novos poderes de intervenção. Com as alterações ao Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras, o regulador pode, desde novembro 2014, avaliar a idoneidade de um administrador com base em processos judiciais ainda curso. Ao mesmo tempo, passou a poder avaliar os administradores com base nos seus negócios pessoais e não apenas nas atividades na instituição financeira de que façam parte.

Tivessem estas alterações entrado em vigor mais cedo e, garantiu já Carlos Costa, a idoneidade de Ricardo Salgado teria sido retirada mais cedo. “A legislação atual dá-nos poder de pressão, mas não nos dá aquilo que era mais importante, que é poder de imposição. Estamos com um dilema. É que nem sempre o que se deve, se pode. O dilema é que o dever só é exequível se for acompanhado de poder. E o poder está aquém daquilo que eu gostaria. Se me perguntar ‘se pudesse, faria?’, digo-lhe: há muito tempo“, declarou o governador do Banco de Portugal, numa das audições da comissão de inquérito.

Os vários projetos de lei em discussão pretendem reforçar ainda mais os poderes de supervisão. O CDS-PP, por exemplo, quer dar mais competências ao Conselho Nacional de Supervisores Financeiros, promovendo a articulação entre as várias entidades de supervisão. Já o PCP quer que, para além das auditorias externas, o Banco de Portugal faça as suas próprias auditorias, de dois em dois anos, a todas as instituições de crédito e sociedades financeiras que estão sob o seu perímetro de supervisão.

✔️ Entidade de supervisão única para toda a área financeira ✔️

Enquanto os grupos parlamentares discutem o reforço dos poderes de supervisão do Banco de Portugal, o Governo quer criar uma nova entidade de supervisão, que não só irá coordenar os vários supervisores (Banco de Portugal, Comissão do Mercado de Valores Mobiliários e Autoridade de Supervisão de Seguros e Fundos de Pensões), como retira poderes ao Banco de Portugal. Na proposta apresentada por Mário Centeno em março, seria esta nova entidade — que substituiria o Conselho Nacional de Supervisores Financeiros e o Conselho Nacional de Estabilidade Financeira — a ficar com os poderes de resolução bancária e de supervisão macroprudencial.

✔️ Limite à comercialização de produtos financeiros ✔️

Evitar novos “lesados” das gestões ruinosas dos bancos tem sido uma das grandes prioridades dos vários partidos.

Sobre esta matéria, o Bloco de Esquerda apresentou três propostas relativas à comercialização destes produtos financeiros. Os bancos deverão, por um lado, ser proibidos de realizar operações sobre valores emitidos por si ou por entidades com eles relacionadas, ou seja, ficam impedidos, por exemplo, de vender nos seus balcões títulos de dívida próprios. Por outro lado, ao balcão, os bancos só poderão vender produtos financeiros abrangidos pelo Fundo de Garantia de Depósitos ou instrumentos de dívida pública dirigidos ao setor do retalho. Os outros produtos só poderão ser vendidos online ou em balcões especializados. O Bloco propõe ainda que a oferta dirigida a qualquer investidor não qualificado tenha a designação de oferta pública, e não privada.

O CDS-PP quer ainda que seja proibida a atribuição de incentivos à comercialização aos clientes de retalho de produtos ou instrumentos financeiros específicos.

Já o PS, que se absteve na votação de todas estas propostas, apresentou recentemente vários projetos de lei e recomendações para travar os riscos associados a este tipo de produto financeiro. Os socialistas propõem, por exemplo, que os clientes tenham de escrever pelo próprio punho que aceitam o risco dos produtos a subscrever. Atualmente, basta uma cruz para declarar que se tomou conhecimento destes riscos.

✔️ Mudanças nas nomeações para o Banco de Portugal ✔️

A comissão de inquérito pediu a “redefinição dos processos de designação dos responsáveis máximos por entidades de supervisão do sistema financeiro”, para “reforçar a sua autonomia e legitimidade”, e os deputados responderam. Uma das propostas em discussão no Parlamento, apresentada pelo CDS, é para que se introduza a “regra de que o preenchimento dos cargos de direção do Banco de Portugal seja efetuado mediante processo concursal“. Atualmente, os cargos na administração do regulador da banca são preenchidos mediante nomeação do Governo.

✔️ Mais transparência nas auditorias ✔️

Pouco tempo depois de ter terminado a comissão de inquérito ao BES, entrou em vigor o novo Regime Jurídico da Supervisão de Auditoria, que impôs novas regras às auditoras e deu mais poderes à CMVM.

Com o novo regime, a CMVM passou a poder avançar com processos de contraordenação, bem como a aplicar coimas dos 25 mil aos cinco milhões de euros a entidades coletivas, podendo ainda decidir pela inibição do exercício da profissão até três anos. É ainda introduzida a obrigatoriedade de mudança de auditor a cada dois ou três mandatos (consoante a duração do mandato) e a possibilidade de 5% dos acionistas pedirem a destituição da auditora responsável pela revisão das contas. De fora do novo regime ficou a recomendação da comissão de inquérito ao BES no sentido de alterar os métodos de seleção das auditoras, que podem assim continuar a ser escolhidas pelas empresas avaliadas e não por uma entidade independente.

Em breve, poderão ser introduzidas novas mudanças nesta área. O PCP propõe que as entidades que fazem auditoria externa a instituições de crédito e sociedades financeiras fiquem impedidas de prestar serviços de consultadoria. Por outro lado, os “quadros dirigentes, os parceiros e os sócios, bem como os técnicos responsáveis por auditorias” externas a instituições bancárias não poderão “prestar serviços, direta ou indiretamente, a instituição financeira antes de decorrido um período de quatro anos” após o final desses serviços de auditoria.

O que falta mudar?

Pelo caminho ficaram algumas recomendações de implementação mais complexa. É o caso dos conglomerados mistos, onde não se chegou a consenso, da maior transparência nas contas dos bancos ou do travão às operações para offshore, um dos temas que tem marcado a agenda política, mas para o qual ainda não se encontrou solução.

? O fim dos conglomerados mistos ?

O mesmo governador do Banco de Portugal que defendeu o fim dos conglomerados mistos na banca foi aquele que, em 2015, negociou a venda do Novo Banco com a Fosun, um conglomerado misto chinês que entretanto adquiriu uma posição maioritária no BCP. Esta venda acabou por falhar, mas não por a Fosun ser um conglomerado misto, e sim por oferecer um preço demasiado baixo. O Novo Banco acabou por ser vendido, com a aprovação de Carlos Costa, ao fundo norte-americano Lone Star, que, podendo não ser considerado um conglomerado, entra na categoria de “misto”: o Lone Star começou a apostar em Portugal em 2015, com a compra do empreendimento Vilamoura, no Algarve, vindo depois a adquirir quatro centros comerciais.

No Parlamento, também não há, atualmente, qualquer proposta para acabar com as participações deste tipo de grupos na banca portuguesa. Já houve: em 2015, o Bloco de Esquerda propôs a proibição da “detenção de participações qualificadas por parte de entidades de cariz não-financeiro ou de conglomerados não-financeiros”, mas o projeto foi chumbado com os votos contra do PSD, PS, CDS-PP e com a abstenção do PCP e do PEV.

? O controlo das offshore ?

O tema offshore explodiu depois de o Público ter noticiado que, entre 2011 e 2015, não foram publicadas as estatísticas da Autoridade Tributária com os valores das transferências para offshore. Na sequência desse caso, o Parlamento aprovou um projeto do Bloco de Esquerda que tornou obrigatória a publicação anual do valor total e o destino das transferências para offshore. Contudo, não tem havido grandes avanços neste tema no que toca em específico à banca, como pedia a comissão.

? Mais transparência nas contas ?

Não só não é exigida mais informação às empresas do que há três anos, como as cotadas estão hoje sujeitas a menos obrigações neste campo. No ano passado, as empresas cotadas deixaram de ser obrigadas a apresentar os resultados trimestrais, ficando apenas sujeitas à divulgação de resultados semestrais e anuais. Estas novas regras não se aplicam à banca, que continua obrigada a divulgar os resultados trimestralmente; seja como for, os bancos não estão sujeitos a mais obrigações de informação do que há três anos.

Neste capítulo, ainda esta quarta-feira, a Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados (ESMA) publicou um relatório onde recomenda que a CMVM deve alocar de forma mais eficiente os seus recursos humanos nas tarefas de supervisão de informação financeira que as empresas cotadas em bolsa têm de apresentar publicamente.

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António Costa

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