OCDE critica subsídios “excessivos” à indústria de painéis solares

A Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE) descreve como “excessivos” os subsídios de que a indústria dos painéis solares tem vindo a receber, em particular em território chinês. Aponta que existe uma elevada concentração da indústria na China e que os preços dos painéis já desceram abaixo do ponto de equilíbrio. Contudo, os especialistas consultados pelo ECO/Capital Verde veem os preços baixos como uma oportunidade para a Europa acelerar na transição energética.

Entre os 15 principais setores industriais monitorizados pela OCDE, a produção de células e módulos solares foi o mais subsidiado, entre 2005 e 2024, conclui o relatório “Subsídios e a indústria dos painéis solares”, num documento síntese sobre políticas (policy brief) publicado este mês de janeiro.

Em particular, “a dimensão da subsidiação no setor solar chinês contribuiu para a continuação do investimento em capacidade produtiva independentemente das condições de mercado”, escreve a OCDE, entre as mensagens chave que retira do estudo. Os subsídios concedidos a estas empresas chinesas estarão na ordem de 3,2% das respetivas receitas, mais do triplo da média global, que se encontra nos 0,9%, embora o nível de subsidiação esteja em ascensão em países da OCDE.

“Tendo em consideração os subsídios que foram e continuam a ser dados aos combustíveis fósseis, qualquer apoio que se possa dar as renováveis, estará sempre muito aquém dos subsídios acumulados dados aquelas energias”, contrapõe, contudo, o presidente da ACEMEL — Associação dos Comercializadores de Energia no Mercado Liberalizado, João Nuno Serra.

Concentração expõe empresas e consumidores a disrupções

A organização para o desenvolvimento entende que “isto levou à concentração das atividades de fabrico na China ao longo da cadeia de valor solar”, o que tem implicações no comércio internacional e concorrência, ao mesmo tempo que aumenta o risco de disrupções na cadeia de valor. A China possui, à data, uma quota de mercado global na produção de polissilício, wafers, células e módulos de, pelo menos, 80%.

Filipe Costa, ex-presidente da Aicep Portugal Global e investigador auxiliar do Instituto Português de Relações Internacionais, considera “negativo” o nível de subsidiação a que se assistiu nestes anos, dado que o crescimento da produção na China “contribuiu para o quase desaparecimento desta indústria na Europa“. Em 2005, Alemanha, Japão e Estados Unidos detinham, em conjunto, uma quota equivalente a esta, que agora fica pelos 10%. Embora alguns países membros da OCDE tenham adotado recentemente novas medidas para contrariar a liderança chinesa, “permanece incerto se serão suficientes”.

A elevada concentração deixa o setor refém de produtores sediados na China, “expondo empresas a jusante e consumidores a riscos de disrupção da cadeia de valor”, indica a OCDE, que conclui que este é um exemplo de subsídios “excessivos” e de que estes podem “corroer a rentabilidade”, prejudicar inovação e a concorrência.

A subsidiação não parece, de facto, estar a permitir a indústria florescer. “Os fabricantes chineses de painéis solares enfrentaram graves dificuldades económicas nos últimos anos”, denuncia a OCDE. Em 2024, o setor registou “quedas significativas” de preços, levando algumas empresas a vender módulos solares abaixo do ponto de equilíbrio. Assim, as receitas e a rentabilidade do setor diminuíram, originando perdas significativas de emprego, relata.

João Nuno Serra aponta que, caso “desapareçam” alguns fabricantes chineses, podem acontecer efeitos de concentração de mercado que levem a uma subida dos preços da tecnologia. Na Europa, “estamos totalmente expostos a eventuais flutuações que possam vir da China“, afirma.

Neste cenário, “enfrentar o domínio da China na cadeia de valor da indústria solar continuará a ser um desafio e exigirá um esforço concertado de cooperação entre países para reequilibrar o mercado solar”, considera a OCDE.

Preços abaixo do ponto de equilíbrio

Os preços dos painéis solares têm vindo a cair a pique desde 2008 e, em 2024, em média, situaram-se abaixo do ponto de equilíbrio. Isto é: não eram suficientes para cobrir despesas operacionais, depreciação, amortização e encargos financeiros. “Os resultados de 2024 marcam uma inversão clara do desempenho financeiro”, embora as subvenções públicas se mantivessem praticamente inalteradas.

Os autores entendem que o declínio não pode ser atribuído apenas à inovação e às economias de escala: “Parece refletir também uma sobrecapacidade alimentada por subsídios”. Filipe Costa, que também carrega a pasta de Economia, Empresas, Energia e Digital no secretariado nacional do Partido Socialista, concede que os preços baixos dos painéis contribuíram para que o solar seja hoje uma tecnologia competitiva para a produção de energia elétrica. Perante a situação atual, conta que exista uma estabilização dos preços, que permita garantir a sustentabilidade financeira das empresas mais competitivas e qualidade na produção.

“Ainda assim, pode contribuir para que a Europa tenha acesso aos módulos solares a preços ainda mais competitivos, com impacto direto no custo de investimento e no custo de produção autóctone de energia limpa e renovável”, remata.

Na mesma linha, o consultor de Energia, e ex-secretário de Estado com esta pasta, João Galamba, acredita que a baixa de preços “é uma excelente notícia para quem compra painéis solares”, como é o caso da Europa. Este acredita que se trata de uma oportunidade para acelerar a transição energética no Velho Continente recorrendo a painéis solares mais baratos. “A Europa perdeu essa corrida da indústria de painéis solares]. Em vez de chorar sobre leite derramado, deve tirar vantagem disso”, entende o mesmo.

Quanto às empresas chinesas, o ex-secretário de Estado da Energia conta que acabem por ser alvo de um resgate por parte do Estado, se for necessário, para não as deixar cair. Também Filipe Costa antevê que “a China encontrará mecanismos para reequilibrar o setor, seja pela fusão de empresas, inclusive comandada pelo Estado, seja pela aposta em novos mercados com menos penetração de sistemas solares”, no hemisfério sul ou, finalmente, pelo reforço de apoios estatais.

João Nuno Serra também se mostra algo otimista, acreditando que a generalidade dos fabricantes na China vão manter-se. O risco, identifica, é que a concentração aumente, conferindo um maior controlo sobre os preços à China. Neste aspeto, Filipe Costa defende que a Europa — e Portugal em particular — devem procurar atrair empresas chinesas, em parceria com empresas nacionais, de forma a que estas instalem produção por cá e transfiram tecnologia.

Em jeito de conclusão, a OCDE deixa um aviso: estes dados “oferecem lições importantes para outros setores, como o da indústria de turbinas eólicas”. Filipe Costa aponta também que uma “dinâmica semelhante” de subsidiação está a despontar na indústria automóvel com a transição para o veículo elétrico, outro setor que merece a atenção da União Europeia.