Análise de Joaquim Miranda Sarmento ao OE2020: “Desta vez o Orçamento nem disfarça a carga fiscal”

Para 2020, o Governo prevê um superavit orçamental de 0.2% PIB (em contas nacionais – reporte para Bruxelas). Considerando que há 0.4% de “one-offs” do lado da despesa (relacionados com mais uma injeção de capital no NovoBanco), isso significa que sem “one-offs”, o superavit em 2020 ficará, na previsão do governo, em 0.6%. Relativamente a 2019, a estimativa do Governo é de um défice de 0.1%. Considerando que em 2019 há 0.6% de “one-offs” do NovoBanco, então temos que em 2019 o superavit orçamental será de 0.5%.

Isso significa que para 2020 o Governo prevê apenas uma muito ligeira melhoria do saldo orçamental em 0.1 p.p. do PIB. Neste momento, o Governo praticamente mantém o saldo nominal de 2019 para 2020. Num contexto de algum crescimento económico, há no então alguns fatores em 2020 que são diferentes dos exercícios orçamentais dos anos anteriores. O desemprego estabilizou em torno dos 6% (depois de alguns anos de queda significativa). Isso faz com que a receita de IRS e das contribuições sociais esteja, quer em 2019, quer em 2020, a crescer abaixo do crescimento nominal da economia. Por outro lado, a descida da despesa com juros também começa a ser cada vez menor. Após 4 anos em que a despesa com juros desceu, entre 2015 e 2019, cerca de 1.5 p.p. do PIB, para 2020 essa descida é apenas de 0.2 p.p.

A prova de que vivemos tempos diferentes é que desta vez o OE nem disfarça a carga fiscal. Nos OE anteriores tinham sempre uma ligeira descida da carga fiscal, embora depois a carga fiscal subisse sempre. Desta feita, o OE2020 é claro na subida da carga fiscal. Passará em 2019 de 36.9% para 37.2%. Mais 0.3 p.p., divididos por mais 0.1 p.p. em cada rubrica (impostos sobre o rendimento e património, impostos sobre o consumo e contribuições sociais).

As projeções macroeconómicas

Para 2019, o Governo estima um crescimento real de 1.9% (crescimento nominal de 3.4%). Para 2020, a previsão é de 1.9% real e de 3.3% nominal. O crescimento continua a basear-se sobretudo no contributo da procura interna. Por outro lado, as principais instituições internacionais continuam a apontar para um crescimento um pouco mais baixo que a previsão do governo.

Já o desemprego deverá baixar de 6.4% em 2019 para 6% em 2020. Depois de, nos últimos anos, o desemprego ter descido substancialmente, a taxa de desemprego está a estabilizar em torno daquilo que deverá ser neste momento a “taxa natural de desemprego” da economia Portuguesa. Desde 2013 o desemprego baixou quase 10 p.p. De facto, da mesma forma que o desemprego subiu muito mais que a quebra da economia entre 2008 e 2012, também desceu mais que o esperado pelo crescimento económico desde 2014.

Contudo, a economia Portuguesa continua presa por 4 “grandes arames”:

1. A política monetária expansionista do BCE
2. Um crescimento moderado das economias Europeias
3. O preço do petróleo
4. Um efeito de crescimento do turismo e imobiliário (embora outros setores estejam também a crescer, o turismo sustenta parte considerável do crescimento).

Mais uma vez: fatores conjunturais que geram crescimento cíclico, que gera receita cíclica (ou menos despesa de juros, no caso do BCE, que vai mantendo as taxas de juro historicamente baixas), que financia despesa estrutural.

Os números e o défice de 2019

Como referido, a estimativa do Governo para o saldo orçamental de 2019 é de um défice de 0.1%, que sem o impacto do “one-off” do NovoBanco, significa um superavit de 0.5%. Em 2018 o défice orçamental apurado foi de 0.4%, mas sem o efeito do NovoBanco foi de 0%. Isso significa que em 2019 houve uma consolidação nominal de 0.5 p.p.. A Figura 1 (retirada da pág. 57 do relatório do OE2020) mostra a passagem do défice de 2018 para o superavit de 2019. Vemos que o aumento das receitas fiscais, o aumento dos dividendos do Banco de Portugal e a redução da despesa com juros valem 0.9 p.p. Ou seja, a consolidação nominal de 2019 foi apenas de metade da margem orçamental dada pelo ciclo económico, dividendos do BdP e redução de juros.

Figura 1 – Passagem do défice de 2018 para o superavit de 2019

Para chegar a um défice em 2019 de 0.1% em contabilidade nacional, é necessário que em contabilidade pública o saldo das AP´s em 2019 seja de um défice de 1 100 M€. Isso permite-nos, na Tabela 1, comparar o objetivo das rubricas em contabilidade pública com a execução até outubro (faltando assim apenas a execução de dois meses: novembro e dezembro). A tabela mostra o que é necessário ainda executar nesses dois meses e compara com a execução dos últimos dois meses de 2018, bem como compara a variação homóloga em outubro com o objetivo para 2019 que consta do relatório do OE2020.

Podemos ver que em regra a execução de outubro está em linha, quer do lado da despesa, quer do lado da receita com a estimativa do OE2020 para 2019. Contudo, a receita terá de acelerar um pouco nestes últimos dois meses (sobretudo no IRS e IRC) e a despesa terá de reduzir o seu crescimento. No entanto, olhando à execução dos últimos 2 meses de 2018 afigura-se um objetivo razoável e possivelmente alcançável.

Tabela 1 – Execução 2019 em contabilidade pública

Algo que é visível nos OE apresentados por este Governo, desde 2016, é que o Doutor Centeno faz um OE para agradar à extrema-esquerda que sustenta a “geringonça” e depois executa para cumprir com Bruxelas. Ao colocar as cativações em valores nunca antes usados e ao reduzir fortemente o investimento público o governo cumpre as metas do défice. Mas no papel, para enganar o Bloco e o PCP, diz sempre que vai gastar muito nos serviços públicos e no investimento público. Quatros anos depois ainda haverá quem caia nesta conversa?

A Tabela 2 apresenta para as principais rubricas os desvios na execução orçamental, em contas nacionais, em milhões €. Ou seja, compara-se a execução de 2016, 2017 e 2018 com o que estava no respetivo OE e compara-se a previsão de 2019 (do OE/2020) com o que estava orçamentado inicialmente no OE/2019.

Olhando para a tabela, verifica-se que, em contas nacionais, só foi possível ter um défice em 2016 de 2% porque a despesa total ficou 2.7 mil M€ abaixo do previsto no OE/2016, o que mais que compensou a quebra da receita fiscal e contributiva. Em 2016, a contenção da despesa foi muito significativa nos consumos intermédios e no investimento, mas também houve menos despesa com juros do que o orçamentado, dando margem na execução. Mas fica, se mais uma vez fosse preciso, que o plano original do OE/2016 tinha um défice acima dos 3%. Apenas uma execução muito dura permitiu um défice de 2% (sem “one-offs” de 2.5%).

Já em 2017 a receita superou as expetativas em quase 1.2 mil M€, sendo que a despesa ficou abaixo do orçamentado em cerca de 900 M€. Mais uma vez os juros e o investimento. O mesmo em 2018.

Para 2019 a pressão nas cativações terá reduzido, mas a cobrança de impostos não. A estimativa para a receita fiscal e contributiva é que ficará em cerca de 700 M€ acima do previsto no OE/2019.

Em contabilidade pública (“caixa – recebimentos e pagamentos” em milhões € – Tabela 3) é ainda mais visível os desvios na execução orçamental.

Tabela 2 – Desvios na execução orçamental (em contas nacionais – M€)

Tabela 3 – Desvios na execução orçamental (em contabilidade pública – M€)

Os números e o superavit de 2020

Para 2020, a previsão do OE para o saldo orçamental é de um superavit orçamental de 0.2%, o que, como já referido, implica um superavit sem “one-offs” de 0.6%. A passagem do superavit de 0.5% (sem “one-offs”) em 2019 para 0.6% em 2020 ocorre da seguinte forma: A receita sobe 0.3 p.p. Isto serve para melhorar o saldo orçamental em 0.1 p.p. e compensar a subida da despesa total em 0.2 p.p. (a despesa total mantém-se nos 43.3% PIB – contudo, sem “one-offs”, a despesa total de 2019 será de 42.7% e a despesa total de 2020 será de 42.9%). No entanto, o Governo prevê para 2020 que a despesa com prestações sociais se reduza em 0.2 p.p. do PIB, e em igual medida se reduza a despesa com juros também em 0.2. Isso permitirá um aumento das “outras despesas correntes” em 0.1 e um aumento do investimento público em 0.4. O investimento público ficará em 2019 em 1.9% PIB. Continuará abaixo dos 2% e abaixo dos 2.2% PIB de 2015. Para 2020, o Governo prevê 2.3% PIB em investimento público.

A Tabela 4 apresenta as diferentes rubricas de receita e despesa em contas nacionais em % PIB.

Tabela 4 – Contas nacionais em % PIB

No entanto, estas reduções de despesa em % PIB não implicam uma redução da despesa nominal. A Tabela 5 mostra a variação em M€ da receita e da despesa para 2020. O governo prevê em 2020 arrecadar mais 2 mil M€ de receita fiscal e mais 850 M€ em contribuições sociais. Prevê gastar mais 3 mil M€ na despesa total, onde se realça mais 2.4 mil M€ em despesa corrente. Para as despesas com pessoal tem mais 800 M€ (para acomodar o descongelamento das carreiras), mas para a melhoria dos serviços públicos apenas tem menos de 400 M€.

Tabela 5 – Contas nacionais (variação em Milhões €)

No investimento público, com exceção de 2016, os OE traziam sempre um “enorme” aumento do investimento público, uma “aposta estratégica” no investimento em setores como a ferrovia, transportes urbanos ou saúde. A realidade? A FBCF em 2015 foi de 2,2% PIB. Em 2016 ficou-se pelos 1,5% (menos mil M€, que ajudam a explicar muito do “milagre orçamental” do Doutor Centeno). Em 2017 o OE prometia um aumento do investimento público em quase 50% face ao real de 2016 (no OE/2017 ainda se ocultava o verdadeiro corte do investimento em 2016, dado que ainda se colocou no papel uma FBCF em 2016 de 1,9%), passando para 2.2% PIB. O que foi executado em 2017 foi 1,7% PIB. Novamente menos mil M€ que o previsto no OE, ajudando mais um ano ao “milagre”.

Depois, em 2018, nova promessa para enganar quem queria ser enganado (nesta fase já era impossível não ter percebido o “truque” do Doutor Centeno – à primeira todos caem, à segunda, terceira ou quarta, ou agora em 2020 a quinta, só cai quem quer mesmo ser enganado): o investimento público ia ser de 2,3%. Terá ficado em 2% PIB.

Para 2019, a promessa era de um crescimento de 17% em contas nacionais (os dados do 1º semestre mostram um crescimento de 6%). Em contabilidade pública a promessa era um crescimento de 31%! Os dados de outubro mostram um crescimento de 7%.

De facto, o investimento público em 2019 ficará em 1.9% PIB, mais uma vez bastante abaixo dos 2.2% de 2015. Para 2020, o governo prevê um crescimento de 0.4 p.p., passando para 2.3%. Um crescimento de 22%. Veremos se mais uma vez a realidade não trará em 2020 um investimento público novamente abaixo dos 2% PIB.

A consolidação orçamental estrutural

Desde 2010 que a correção das contas públicas foi o grande desígnio do país. Entre 2010 e 2015 o défice nominal desceu cerca de 7 p.p. (passou de cerca de 10% para 3%). No gráfico 2 e no gráfico 3 é visível também a redução do défice estrutural, entre 2010 e 2015, que baixou de cerca de 8% para 2%. Uma redução de 6 p.p. do défice estrutural em 4 anos. Já entre 2016 e 2020 o saldo nominal melhorará cerca de 3.6 p.p. (passando de um défice de 3% para um superavit de 0.6%). O défice estrutural ter-se-á reduzido em 2 p.p.

Gráfico 2 – Evolução do défice nominal (sem “one-offs”) e do défice estrutural

Gráfico 3 – Variação do défice nominal

Entre 2016 e 2020 teremos uma redução do défice de 3.6 p.p. (passando de um défice de 3% para um superavit de 0.6%). Isso significou nestes 5 anos um esforço de consolidação orçamental de 6.6 mil M€. A Tabela 6 mostra como, ano a ano, se foi fazendo esse ajustamento. Vemos que entre a redução da despesa com juros e o aumento dos dividendos do Banco de Portugal e da CGD temos 3.2 mil M€, ou seja, cerca de metade do esforço nominal de redução do défice (quando medido em % PIB vale quase 2/3).

Tabela 6 – Redução do défice em M€

Variação do défice nominal sem “one-offs” (2016 é versus o défice de 2015 que sem “one-offs” ficou em 5.4 mil

Em termos do défice estrutural teremos uma redução de um défice de 2% em 2015 para um saldo estrutural equilibrado. Mas se consideramos que há menos 1.6 p.p. de despesa com juros e mais 0.6 p.p. de receita por via dos dividendos do Banco de Portugal, temos que o défice estrutural “corrigido” (Gráfico 3) (ou seja, que não considere estes 2 fatores), teria ficado em 2019 e em 2020 em torno de 2.1, ou seja, em ambos os anos, similar a 2015. Isso também é visível na evolução do saldo primário estrutural (isto é, o défice estrutural sem a despesa com juros – Gráfico 5).

Depois de uma forte consolidação estrutural entre 2010 e 2014 (passando de um défice estrutural primário de 5.6% PIB para um superavit estrutural primário de 3.3%), o que tivemos nos últimos 4 anos foi a manutenção de um superavit estrutural primário em torno dos 2.5% a 3%. O que significa que a consolidação orçamental foi meramente nominal, conjuntural e que estruturalmente estamos pior.

Gráfico 3 – Défice estrutural sem redução juros e dividendos BdP

Gráfico 4 – Evolução do saldo primário estrutural (2010-2020)

Dívida Pública

Relativamente à dívida pública, o Governo prevê uma descida para 119.2% do PIB em 2019 e para 116% do PIB para 2020. A dívida pública reduzir-se-á assim 3.2 p.p. em 2020. Recorde-se que em 2020 Portugal está obrigado, pelas regras Europeias, a reduzir a dívida pública em 5% da parte que exceda os 60% PIB. Isso significa que no mínimo a dívida tem de se reduzir em 2.96%. Assim se verifica que a “margem” para o OE é de “apenas” 0.25% PIB (sendo que se o superavit fosse inferior ao previsto para 2020 em 0.25%, então o défice estrutural agravar-se-ia em 2020 face a 2019).

Impostos e carga fiscal

Na carga fiscal o que vimos nestes 4 anos? No OE/2017, a carga fiscal prevista era de 36.6% (ficou nesse ano em 36,9%). Para 2018 a carga fiscal prevista era de 36,7% (terá ficado nos 37,1%). Por outro lado, é verdade que ao longo da legislatura, com a alteração dos escalões e o fim da sobretaxa, isso representou uma redução do IRS em mil M€. Só que as medidas de aumento dos outros impostos, nomeadamente no imposto sobre os combustíveis, representou cerca de 1.2 mil M€. Dá com uma mão o que tira com a outra é uma política fiscal que pode ser “anestesiante”, mas que não reduz o esforço fiscal dos Portugueses.

Neste OE2020, temos que a carga fiscal irá subir 0.3 p.p. do PIB, passando de 36.9% do PIB em 2019 para 37.2% em 2020.

De louvar as medidas do lado das empresas, nomeadamente a redução da tributação autónoma e a melhoria dos regimes de benefícios fiscais, sobretudo o regime de reinvestimento dos lucros retidos. Contudo, o Governo volta a aumentar impostos, sobretudo em pequenas franjas de consumo, bem como “taxas e taxinhas”. Mas sobretudo temos um agravamento significativo no IRS. Ao atualizar os escalões em apenas 0.3%, considerando que as remunerações subirão cerca de 2,7% (e a inflação será de 1.5%), os Portugueses pagarão mais IRS em 2020.

Em síntese: um orçamento ainda com algum crescimento económico, mas que já começa a não disfarçar as dificuldades. Já não omite a subida da carga fiscal, já não tem um crescimento “no papel” tão grande do investimento público, mostra que a margem de aumento dos funcionários públicos e dos pensionistas é mínima. A manta começa a ser curta. Porque os fatores excecionais que ocorreram entre 2016 e 2019 estão a terminar. A receita fiscal já não cresce acima da economia. A descida dos juros começa a esgotar-se. O Banco de Portugal já não pode dar muito mais dividendos (a menos que reduza as reservas e capital), porque já não compra mais divida pública Portuguesa. Os serviços públicos ameaçam colapsar. O ano de 2020 será seguramente mais difícil.