Prova dos 9: sem medidas extraordinárias o défice foi de 3,4%?

A execução orçamental de 2016 foi um dos pratos quentes servidos no debate quinzenal desta sexta-feira. Um dia depois de a Direção-geral do Orçamento (DGO) ter divulgado as contas do ano passado, o primeiro-ministro António Costa e o líder do maior partido da oposição, Pedro Passos Coelho, entraram numa troca de números sobre o valor do défice. Passos garantiu que “sem medidas extraordinárias o défice tinha sido de 3,4%”, Costa recusou-se a falar em “medidas extraordinárias” e respondeu com reembolsos acrescidos de 900 milhões de euros, para resolver “embustes” do passado. Em que ficamos?

A frase

“Este seria o défice de 2016 — 3,4% do PIB — se excluíssemos as medidas extraordinárias que eu enunciei”, disse Pedro Passos Coelho. As medidas extraordinárias enunciadas foram:

1. corte no investimento de 956 milhões de euros;
2. PERES (o Programa Especial de Redução do Endividamento ao Estado), no valor de 500 milhões de euros;
3. o Programa de Reavaliação de Ativos, com um contributo de 125 milhões de euros;
4. as cativações, na ordem dos 445 milhões de euros.

Os factos (I)

De acordo com os dados da DGO, o valor do investimento público executado entre janeiro e dezembro de 2016 foi de 3.924,6 milhões de euros. O valor previsto pelo Governo, que estava implícito ao Orçamento do Estado apresentado em fevereiro do ano passado, era de 4.880,4 milhões de euros. Daqui decorre que, de facto, o corte no investimento face ao planeado foi de 955,8 milhões de euros.

No que toca ao PERES, segundo a DGO, o valor arrecadado com este programa foi de 512,7 milhões de euros. Já a receita obtida com o programa de reavaliação de ativos, segundo os dados do Ministério das Finanças, foi de 104 milhões de euros. Passos estava a usar a primeira estimativa avançada pelo Executivo, e não o número executado. A diferença são 21 milhões de euros.

Quanto às cativações, Passos Coelho está a usar o valor que o ministro das Finanças, Mário Centeno, prometeu transformar em cortes efetivos de despesa. O compromisso de Centeno foi feito em outubro. De acordo com o relatório de acompanhamento e avaliação da execução orçamental de 2016, publicado em janeiro pelo Ministério das Finanças, até novembro continuavam por descativar verbas no valor de 1.028,2 milhões de euros. Contudo, continuam sem existir dados finais da execução.

Feitas as contas, e assumindo a informação disponível até ao momento, o impacto positivo que o Governo de Costa está a obter no défice com as quatro medidas enunciadas por Passos corresponde, em números redondos, ao valor identificado. São cerca de dois mil milhões de euros que, se forem acrescidos ao défice registado pela DGO em contas públicas, atiram o número para os 6,3 mil milhões de euros do PIB, os tais 3,4% do PIB. Mas há uma segunda dimensão da afirmação do líder social-democrata que deve ser avaliada: o que são medidas extraordinárias?

Os factos (II)

“Não falo das medidas extraordinárias, porque aquilo que nós fizemos em termos de cobrança de dívidas é muito diferente daquilo que os senhores fizeram”, respondeu António Costa, defendendo que o PERES não é uma medida extraordinária, é um programa para saldar dívidas.

Ora, tudo depende do sentido atribuído a extraordinário. Em finanças públicas, há efetivamente uma forma de apuramento do saldo orçamental excluindo medidas extraordinárias (há muitos mais tipos de défice, sobre os quais pode ler aqui). Este indicador serve para retirar das contas aquilo que não é repetível no ano seguinte: desconta efeitos temporários e pontuais. Um exemplo clássico são concessões: a receita encaixada com a venda de uma concessão num ano não é repetível no ano seguinte.

De facto, o Regime Excecional de Regularização de Dívidas Fiscais e à Segurança Social, que o Governo de Passos aplicou em 2013, foi considerado pela Comissão Europeia como uma medida extraordinária. Rendeu 1.253 milhões de euros. Mas agora, como o PERES implica um plano de pagamentos que se pode prolongar por 11 anos, o Executivo tem vindo a considerar, e a defender em Bruxelas, que a receita é estrutural. Mesmo que, politicamente, ela seja entendida como uma medida extraordinária, por ter um período de adesão limitado no tempo. Ainda não há uma decisão definitiva sobre isto — só será conhecida em março, quando o INE e o Eurostat se pronunciarem, pela primeira vez, sobre as contas de 2016.

Com o corte no investimento haverá menos dúvida: só politicamente pode ser considerado extraordinário. E o mesmo acontece com as cativações, transformadas em cortes efetivos de despesa. Estas são reduções de gastos que dependem de decisões políticas e que se podem, ou não, repetir nos anos seguintes, consoante a política que lhes deu origem seja mantida ou alterada.

A resposta de António Costa

Mas não foi só Passos Coelho que usou o léxico económico a seu favor. Também António Costa aproveitou os diferentes sentidos das palavras para responder. Por exemplo: o que “impactou no défice do ano passado é muito inferior ao impacto que tiveram despesas extraordinárias como a devolução de 900 milhões de euros da almofada que os senhores criaram em 2015 com o embuste da sobretaxa”.

Ora, a DGO contabiliza em 891,5 milhões de euros o aumento dos reembolsos fiscais em 2016, face a 2015. Mas isto não é considerado uma medida extraordinária nem um efeito temporário nas contas — habitualmente, o ritmo de cobrança ou reembolso fiscal não é descontado.

Mesmo desagregando este número, verifica-se que apenas uma parte corresponde a um efeito de base contabilístico — o resto é o resultado, uma vez mais, de medidas de política. Vejamos: deste valor de reembolsos a mais, 363,1 milhões de euros dizem respeito ao IVA, adianta a DGO, referindo alterações legislativas aplicadas em 2015 que provocaram valores de reembolsos anormalmente baixos no primeiro trimestre desse ano.

O resto são reembolsos de IRS e IRC. Estes estão influenciados pela aplicação do coeficiente familiar, no primeiro caso; e pela alteração do regime dos fundos de investimento e pela descida do imposto, no segundo. São medidas decididas em 2015, com impactos na receita de 2016, mas cujos efeitos são considerados estruturais porque resultam de uma política do Executivo.

Prova dos 9

Passos Coelho pode ter um golpe de sorte quando diz que “o défice sem medidas extraordinárias é 3,4%” e acertar. Mas não será mais do que isso. Também António Costa não tem razão nas afirmações que fez: não tem “despesas extraordinárias de 900 milhões de euros” só porque os reembolsos subiram.

A tabela de medidas temporárias e pontuais publicada pela própria DGO é uma boa forma de mostrar que primeiro-ministro e líder da oposição apelidaram de “extraordinários” efeitos que em finanças públicas não o são. Na lista dos efeitos identificados, não aparecem cativações, investimento, reavaliação de ativos ou reembolsos. Por enquanto, até o PERES está fora da lista:

A lista de medidas é difícil de ler, mas dos números resulta um impacto de efeitos pontuais na ordem dos 1.815 milhões de euros no saldo de 2015, e de 1.772,3 milhões de euros em 2016.