A proposta surge no âmbito da estratégia “Construir Portugal” e visa simplificar e desburocratizar o licenciamento urbanístico, reduzindo os “custos de contexto” que travam a atividade construtiva.

O Governo considera que a anterior reforma, materializada em janeiro de 2024, teve “dificuldades de articulação e aplicação”, gerando incoerência no Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE). Com a Proposta de Lei aprovada pelo Governo no Conselho de Ministros de 28 de novembro e que deu entrada na Assembleia da República na terça-feira, em vez de análises morosas à entrada, a ideia passa por garantir que a fiscalização seja feita essencialmente a posteriori. Os promotores ganham mais autonomia, mas também mais responsabilidade.

A autorresponsabilização representa uma mudança de paradigma no controlo urbanístico em Portugal. O diploma assume explicitamente que “a progressiva simplificação procedimental […] carece de ser acompanhada do incremento proporcional da sua autorresponsabilização”. Na prática, isto significa que o ónus de garantir a legalidade da operação urbanística passa da Câmara para o promotor e para os técnicos responsáveis.

No regime de comunicação prévia, o promotor submete o projeto e declara formalmente, através de termos de responsabilidade subscritos por técnicos habilitados (arquitetos, engenheiros), que:

• Entregou todos os elementos instrutórios necessários.
• O projeto cumpre integralmente as normas legais e regulamentares aplicáveis (PDM, regulamentos municipais, normas técnicas de construção).
• Obteve previamente todos os pareceres, autorizações e aprovações de entidades externas que não dependam da localização da obra.

A Câmara não realiza saneamento prévio, ou seja, não há verificação documental antes de o promotor poder avançar. Elimina-se o que o diploma classifica como uma “mera verificação formal da entrega documental”, vista como um desperdício de recursos humanos municipais que não acrescenta controlo material efetivo. Em troca desta liberdade, o modelo exige que:

• Os municípios reforcem recursos no controlo sucessivo (fiscalização a posteriori) e nas ações sistemáticas de inspeção em obra.
• Sejam criados “mecanismos de responsabilização efetiva dos promotores, em caso de incumprimento”, através de um regime contraordenacional mais completo e de solidariedade civil entre promotores, donos de obra, empreiteiros e diretores de obra.

Em suma: o Estado confia e fiscaliza depois. Quem erra ou omite informação responde pessoal e financeiramente, sem o escudo de ter obtido um carimbo prévio da administração.

A comunicação prévia deixa de ser uma mera formalidade burocrática para se tornar o procedimento preferencial na maioria das operações. Deixa de existir qualquer verificação formal prévia pela Câmara Municipal, cabendo ao promotor submeter o projeto, pagar as taxas por autoliquidação para depois poder avançar com a obra “dispensando a prática de quaisquer atos permissivos”.

O procedimento aplica-se à maioria das operações em áreas com parâmetros urbanísticos definidos: loteamentos, obras de construção, alteração ou ampliação em zona abrangida por plano de pormenor, operação de loteamento ou unidade de execução que fixem alinhamentos, polígono de implantação, altura das edificações e número máximo de fogos. O prazo mínimo para pagamento é de 60 dias após a submissão.

Outra mudança relevante definida por esta proposta é a revogação do agravamento de coimas que penalizava quem optasse por este caminho, tornando-o mais atrativo. Em contrapartida, o prazo de controlo sucessivo dos projetos — período em que a Câmara pode validar os elementos entregues — é reduzido para um ano a contar do pagamento das taxas, ou até à utilização do edifício, se ocorrer primeiro.

Desaparecem os prazos globais indexados à área bruta de construção, considerados “desproporcionais à efetiva complexidade urbanística das operações”. Em alternativa, são repostos prazos intercalares ajustados ao tipo de operação: a Câmara tem 20 dias para decidir sobre licenciamento de obras de edificação e demolição, 30 dias para obras de urbanização e trabalhos de remodelação de terrenos e 45 dias para operações de loteamento, sempre contados após a fase de saneamento e consultas. Se a Câmara não deliberar dentro do prazo, aplica-se o deferimento tácito: o projeto avança automaticamente.

Há ainda alterações na fase inicial: a verificação e correção de irregularidades formais e apreciação liminar devem ocorrer em 20 dias, e as consultas a entidades externas são despoletadas logo que o processo esteja instruído, através de “conferência procedimental” com duração máxima de 20 dias.

Caso a entidade consultada não responda no prazo, considera-se que há concordância com a pretensão. Os prazos podem ser excecionalmente prorrogados “por uma única vez e por metade do período”, mas apenas em casos de “especial complexidade” devidamente fundamentados pelo presidente da Câmara Municipal.

As obras de reconstrução beneficiam de uma dupla liberalização: por um lado, é clarificada (e restringida) a sua definição legal; por outro, são isentas de qualquer controlo prévio, incluindo em zonas de proteção de imóveis classificados.

O diploma clarifica que uma obra de reconstrução consiste nas “obras de construção subsequentes à demolição, total ou parcial, de uma edificação existente, das quais resulte a reconstituição da situação do último antecedente válido do edifício ou fração”. Isto implica manter:

• A composição formal de todas as fachadas (dimensões e relação entre vãos).
• Os corpos balançados e recuados, como varandas, janelas salientes (bowwindows), pátios ou logradouros integrados na fachada, pisos superiores que avançam sobre o rés-do-chão e os típicos “áticos” (últimos pisos dos prédios que recuam para não serem visíveis da rua).
• A cobertura original.

A estrutura interior pode ser alterada, bem como os materiais construtivos, desde que se trate de “correções construtivas estritamente necessárias para a melhoria da segurança e salubridade do edifício”. A chave está na expressão “último antecedente válido”: se houver registos de como era o edifício antes de ruir ou ser adulterado, é a essa configuração que se deve regressar.

A proposta também define que as obras de reconstrução assim definidas passam a estar isentas de licença e comunicação prévia, mesmo em zonas de proteção de imóveis classificados ou em vias de classificação. A justificação dada pelo diploma é que, com esta definição mais apertada, a reconstrução passa a ser “uma mera reposição da situação do último antecedente válido”, não havendo criação de volumetria nova nem alteração da imagem urbana, logo não há necessidade de controlo administrativo.

O diploma também é explícito num aviso aos promotores: “uma obra de reconstrução que comporte um aumento do volume do edifício ou fração, por extravasar as balizas da própria definição, tem de ser necessariamente enquadrada como uma obra de ampliação” e, nesse caso, já estará sujeita a licenciamento ou comunicação prévia, consoante a zona. Esta clarificação visa evitar que promotores “disfarcem” ampliações como reconstruções para escapar ao controlo.

Sim. A proposta introduz facilitações significativas para intervenções que visem melhorar o desempenho energético dos edifícios. A substituição dos materiais dos caixilhos dos vãos (portas e janelas) por outros que “promovam a eficiência energética” passa a ser classificada como obra de escassa relevância urbanística, ou seja, isenta de licença e comunicação prévia. A única condição é que seja “mantida a geometria e a relação volumétrica dos diferentes componentes da caixilharia”.

Esta isenção aplica-se mesmo em imóveis situados em zonas de proteção de imóveis classificados ou em vias de classificação, o que representa uma mudança relevante face ao regime atual, que exige licenciamento nestas zonas sensíveis.

Paralelamente, a instalação de painéis solares fotovoltaicos ou geradores eólicos associados a edificação principal também se mantém como obra de escassa relevância, desde que os painéis não excedam a área de cobertura nem a cércea do edifício em mais de um metro.

A proposta introduz um conjunto de incentivos específicos para acelerar a construção de habitação acessível. Em loteamentos já licenciados, alterações que se traduzam no aumento de até 10% no número de fogos destinados a habitação de custos controlados passam a ser “aprovadas por simples deliberação da Câmara Municipal, com dispensa de quaisquer outras formalidades”. A única condição é que não seja alterada a volumetria nem a área de implantação, e que se assegure compatibilidade com as infraestruturas existentes. A Câmara tem 30 dias para decidir. Se não deliberar, há deferimento tácito.

Outra novidade é que as parcelas que o próprio promotor afete a habitação de custos controlados ou arrendamento acessível — desde que pelo menos 70% da área de construção seja destinada a esses fins — contam para cumprir as quotas de habitação acessível exigidas nos loteamentos, não dando lugar a cedência adicional ou compensação.

Esta medida incentiva a criação de oferta privada de habitação acessível, em complemento da oferta pública, e evita que os promotores sejam duplamente penalizados. As parcelas cedidas para habitação pública passam ainda a integrar o domínio privado municipal e não o domínio público, facilitando a sua gestão e eventual alienação pelos municípios.

O tradicional alvará de construção desaparece e é substituído pelo “título urbanístico”, uma solução desmaterializada que visa acabar com o “limbo” entre a aprovação do projeto e a emissão do papel que permite iniciar a obra. Este novo título não é um documento único emitido pela Câmara, mas sim um conjunto de elementos que, juntos, provam a legalidade da operação perante qualquer entidade (bancos, notários, fiscalização). A sua composição varia consoante o procedimento:

• No Licenciamento Expresso: O título é composto pelo comprovativo de pagamento das taxas urbanísticas somado ao “Documento Síntese” da operação (um documento oficial que a Câmara envia ao notificar o deferimento, resumindo as características da obra).
• No Deferimento Tácito: Se a Câmara não decidir no prazo, o promotor não precisa de esperar por uma certidão. O título passa a ser formado pelo comprovativo de pagamento das taxas (autoliquidação) somado ao comprovativo de submissão do pedido original no sistema eletrónico. Ou seja, o próprio recibo de entrega do pedido, validado pelo pagamento, serve de licença.
• Na Comunicação Prévia: O título é simplesmente o formulário da comunicação submetido no sistema, acompanhado do comprovativo de pagamento das taxas.

Importa notar que, nas operações que envolvam cedências ao município (para zonas verdes ou equipamentos), o título só é válido se incluir também o comprovativo de que essas cedências foram formalizadas. Este novo mecanismo tem “força probatória plena” para realizar escrituras, registos prediais e constituição de propriedade horizontal, garantindo que a burocracia administrativa não trava o comércio jurídico dos imóveis.

A proposta impõe uma nova obrigação de transparência: nas escrituras de transmissão de imóveis, deve constar expressamente se o imóvel “dispõe ou não de título urbanístico”. Esta menção é obrigatória para conservadores, notários, advogados e solicitadores, “sob pena de anulabilidade do negócio jurídico”.

A medida visa proteger os compradores de adquirir imóveis com situações urbanísticas por regularizar e promove aquilo que o diploma designa como “aquisição consciente e informada”.

O prazo de caducidade para o controlo sucessivo — período em que a Câmara pode analisar a legalidade dos projetos submetidos via comunicação prévia — é fixado em um ano. Este “relógio” começa a contar a partir da data do pagamento das taxas e encargos.

Contudo, existe uma cláusula de salvaguarda vital para a celeridade do mercado: se o edifício ou fração começar a ser utilizado antes desse ano terminar, o prazo de controlo caduca automaticamente nessa data de início de utilização.

Isto significa que, findo este prazo (um ano ou início da utilização), o projeto torna-se inatacável administrativamente. A Câmara deixa de poder revogar o título alegando que o projeto viola uma norma regulamentar que os serviços não detetaram a tempo. Isto confere a tão desejada “estabilidade” e segurança jurídica ao investimento.

Além disso, a caducidade do controlo sucessivo impede a Câmara de questionar o projeto (o papel), mas não impede a fiscalização da obra (o betão). O diploma é claro sobre esta matéria: o município mantém, “a todo o tempo”, os poderes de fiscalização para verificar se a obra executada corresponde rigorosamente ao projeto apresentado. Ou seja, se o promotor cumpriu o projeto submetido, está protegido após um ano. Se construiu algo diferente do desenhado, continua sujeito a sanções e ordens de demolição sem prazo de validade.​

As parcelas cedidas para habitação pública, a custos controlados ou para arrendamento acessível passam a integrar o “domínio privado municipal” e não o domínio público. Os municípios podem estabelecer, por regulamento, requisitos de admissibilidade das parcelas a ceder (dimensão, localização, capacidade construtiva).

Quando a cedência de solo não seja possível ou viável, o promotor fica obrigado ao pagamento de uma compensação em numerário ou espécie, nos termos definidos pelo município.

Sim. O diploma move-se em dois sentidos opostos: por um lado, incentiva o recurso à comunicação prévia; por outro, reforça a punição de quem não cumpra as regras neste novo modelo de autorresponsabilização.

É revogado o agravamento de coimas que penalizava especificamente as contraordenações praticadas no âmbito de operações submetidas a comunicação prévia. Este agravamento era visto como um desincentivo à adesão ao procedimento mais simples. Agora, quem opta pela comunicação prévia fica sujeito às mesmas coimas de quem recorre ao licenciamento tradicional.

A proposta preenche ainda lacunas identificadas no regime anterior, passando a constituir novas contraordenações:

• Realizar operação urbanística sem título válido,
• Executar obra sem comunicar o início dos trabalhos ou sem juntar os elementos obrigatórios a essa comunicação,
• Submeter comunicação prévia sem os elementos instrutórios necessários,
• Não enviar o comprovativo de pagamento das taxas quando exigido.

As sanções variam consoante a gravidade da infração e a natureza do infrator. Para as infrações mais graves, como realizar obras sem título ou em desconformidade com o projeto, as coimas vão de 500 a 100 mil euros para pessoas singulares, e de 1.500 a 250 mil euros para pessoas coletivas (empresas).

Para infrações menores, como a falta de envio do comprovativo de pagamento, os valores são mais baixos: 100 a 2.500 euros para particulares e 500 a 10 mil euros para empresas. As sanções aplicadas a empresas de construção, empreiteiros ou construtores são comunicadas ao Instituto dos Mercados Públicos, do Imobiliário e da Construção (IMPIC), podendo ter impacto nas respetivas habilitações profissionais.

Sim. A proposta alarga expressamente o direito a “compromisso arbitral” nos litígios relativos ao controlo de operações urbanísticas, taxas e compensações urbanísticas. Esta medida oferece aos promotores e proprietários uma via alternativa aos tribunais administrativos, tradicionalmente mais morosos.

Além disso, é eliminado o efeito de embargo imediato nas ações públicas de impugnação de atos de gestão urbanística, o que reduz o risco de paralisação de obras por via judicial.

A Proposta de Lei concede ao Governo uma autorização legislativa de 180 dias para aprovar o decreto-lei que concretiza as alterações. Após publicação, o diploma “entra em vigor no primeiro dia útil do terceiro mês seguinte” e aplica-se aos procedimentos iniciados depois dessa data.

Os processos já em curso mantêm-se regulados pelo regime anterior. A proposta terá ainda de ser debatida e votada na Assembleia da República antes de ser concedida a autorização legislativa ao Executivo.