Foram aprovados 120 diplomas em 37 dias. Governo diz que “existe quase um ordenamento jurídico Covid-19”

André Moz Caldas, secretário de Estado da Presidência de Conselho de Ministros, assume o ritmo acelerado da produção legislativa em tempos de Covid-19. E admite que quase parece um ordenamento jurídico em paralelo com o nacional. O primeiro diploma publicado é de 2 de março e, desde então, foram submetidas à AR seis Propostas de Lei, aprovados 16 Decretos-Lei, a que se somam dois Decretos e oito Resoluções do Conselho de Ministros, 17 Portarias e 71 Despachos publicados.

Leia a entrevista exclusiva ao ECO/Advocatus.

Quantos decretos-lei, em média, têm sido publicados por semana nas últimas três semanas?

A situação inédita de estado de emergência, à luz da Constituição de 1976, exigiu uma resposta célere do Governo na produção legislativa.

O primeiro diploma publicado sobre esta matéria data do dia 2 de março (Despacho n.º 2836-A/2020) e, desde então, foram submetidas à AR seis Propostas de Lei, aprovados 16 Decretos-Lei, a que se somam dois Decretos e oito Resoluções do Conselho de Ministros, 17 Portarias e 71 Despachos publicados. Podemos dizer que existe quase um ordenamento jurídico Covid-19 ao lado do ordenamento jurídico nacional.

O Governo tem procurado criar respostas técnicas e jurídicas que permitam responder eficazmente às necessidades de emergência, sem introduzir, porém, alterações permanentes ao ordenamento jurídico. Isso permitirá, no período imediatamente subsequente, revogar todos os diplomas entretanto aprovados e que digam respeito a medidas excecionais e temporárias, assim se repondo a normalidade. Esta é a principal opção fundamental em termos de política legislativa.

Para sistematização de toda a legislação e restante regulamentação emanada no âmbito da resposta à doença Covid-19, foi criada uma área específica no site do Diário da República eletrónico, que facilita a consulta e acesso a esta informação, apresentada por ordem cronológica e temática. O objetivo foi tornar o conhecimento do direito mais acessível a todos os cidadãos, o que é um pilar essencial de boa legislação.

Também está acessível via https://covid19estamoson.gov.pt/, no separador Documentação»Legislação, a informação complementar permanentemente atualizada sobre os atos emanados pelo Governo no âmbito da doença Covid-19.

Como conseguem articular todo o procedimento legislativo?

A organização e funcionamento do Governo não se alterou nesta fase, mantendo-se vigente a distribuição de competências determinada pelo Decreto-Lei n.º 169-B/2019, de 3 de dezembro, cabendo a cada área governativa a iniciativa legislativa dentro das respetivas competências.

Assim, a Presidência do Conselho de Ministros (PCM) continua a centralizar todas as iniciativas legislativas que os Gabinetes das diferentes áreas governativas preparam e remetem para posterior apreciação em Conselho de Ministros.

Sem prejuízo disso, tomaram-se as diligências necessárias para prevenir os riscos de contágio associados ao funcionamento do Conselho de Ministros (ex: realização das Reuniões do Conselho de Ministros e Reuniões de Secretários de Estado no Palácio Nacional da Ajuda) e para agilizar o procedimento legislativo (ex: recurso a reuniões digitais quando necessária a tramitação imediata de certos diplomas cujas medidas já decorrem das orientações fixadas anteriormente).

Houve ainda necessidade de ajustar alguns processos de trabalho. As equipas da PCM foram divididas, uma parte trabalhando a partir de casa e outra a partir do gabinete, com rotatividade quinzenal. A equipa que trabalha a partir de casa faz um horário tendencialmente mais prolongado no período noturno, para assegurar a continuidade de tarefas não concluídas no período diurno.

As reuniões das equipas são feitas por videoconferência e as interações com outras áreas governativas também. Os fins de semana tornaram-se dias normais de trabalho.

"A procura do conteúdo legislativo diretamente pela população, com menor mediação da comunidade jurídica, leva à necessidade de favorecer mais intensamente a linguagem clara e menos a tecnicidade dos diplomas.”

Quais as áreas que exigem mais atenção em termos de dificuldade em legislar neste período atípico?

Existem três áreas fundamentais, no que diz respeito à legislação: a execução do estado de emergência decretado pelo Presidente da República; a garantia da operacionalidade da administração, em especial nas áreas da saúde, das forças e serviços de segurança e proteção civil, bem como do apoio social; e as medidas extraordinárias e de caráter urgente de restrição de direitos e liberdades, em especial no que respeita aos direitos de circulação e às liberdades económicas, em articulação com as autoridades europeias, com vista a prevenir a transmissão do vírus.

Quais são as principais dificuldades de legislar em estado de emergência?

Tal como noutras áreas da resposta a esta pandemia, também a área da produção legislativa teve que se adaptar ao atual estado de emergência e aos novos desafios provocados pela doença Covid-19. O Governo tem procurado encontrar as soluções técnico-jurídicas mais capazes de responder adequadamente e proporcionalmente às exigências desta pandemia e às necessidades das pessoas, da economia e das instituições.

A procura do conteúdo legislativo diretamente pela população, com menor mediação da comunidade jurídica, leva à necessidade de favorecer mais intensamente a linguagem clara e menos a tecnicidade dos diplomas.

Os elementos que integram as equipas dos Gabinetes dos membros do Governo, bem como todos os demais servidores da República, em particular trabalhadores que exercem funções públicas, cujos organismos suportam a atividade legislativa do Governo, têm respondido às novas necessidades que as circunstâncias exigem, no cumprimento das respetivas funções.

Foram tomadas medidas extraordinárias no âmbito da formação de todos os utilizadores da rede informática do Governo, entre as quais a disponibilização pelo Centro de Gestão da Rede Informática do Governo (CEGER) de um guia rápido para o suporte ao teletrabalho na rede do Governo. No entanto, as plataformas que estão em uso já se encontravam todas disponíveis, com utilizações variáveis pelas equipas.

Como é feito esse processo legislativo em termos de quantos passos? O que é diferente de um processo legislativo ‘normal’?

É de notar que um diploma, em regra, tramita um mês e meio, nos termos do regime de organização de funcionamento do Governo. Os diplomas de resposta à pandemia tramitam em apenas poucos dias, graças às disposições especiais que se aplicam em casos de urgência. As alterações legislativas procuram adaptar as respostas a uma realidade que se move a um ritmo considerável. Isso é uma grande exigência para as equipas, que têm estado a um grande nível, possibilitando o referido encurtamento do procedimento.

Quanto ao mais, o procedimento legislativo do Governo já era, fundamentalmente, digital.

Como se conseguem as melhores soluções técnico jurídicas para responder à urgência das pessoas e da economia?

O Governo tem procurado criar respostas técnicas e jurídicas que permitam responder eficazmente às necessidades de emergência, sem introduzir alterações permanentes ao ordenamento jurídico.

As alterações legislativas introduzidas procuram adaptar as respostas a uma realidade que se move a um ritmo considerável. Não podemos deixar de introduzir as alterações que sejam necessárias para responder às necessidades das pessoas e da economia. Faremos o que for necessário para que as soluções sejam as melhores e as mais claras.

O número de retificações propriamente ditas, por número total de diplomas, não parece ser significativamente superior ao normal, o que representa um sucesso, atenta a redução sensível de tempo disponível para a sua produção. É de notar que um diploma, em regra, tramita um mês e meio, nos termos do regime de organização de funcionamento do Governo. Os diplomas de resposta à pandemia tramitam apenas poucos dias. Isso é uma grande exigência para as equipas, que têm estado a um grande nível.

Com efeito, num momento tão exigente como o que vivemos, a estabilidade na legislação é aquela que for adequada à realidade, com a melhor informação de que dispomos no momento. Há um equilíbrio a manter entre a clareza das soluções e a necessidade de tomar decisões atempadamente e de forma a responder aos problemas das pessoas.

"Os diplomas de resposta à pandemia tramitam em apenas poucos dias, graças às disposições especiais que se aplicam em casos de urgência. As alterações legislativas procuram adaptar as respostas a uma realidade que se move a um ritmo considerável. ”

Estão a acompanhar a legislação produzida nos outros países?

O decreto que regulamenta o estado de emergência foi feito fundamentalmente com os contributos das diversas áreas governativas, mas também com o estudo das soluções implementadas noutros Estados-Membro da União Europeia, designadamente Espanha, Itália e França.

Qual é a diferença de criar legislação que, no fundo, não vai ser para durar face à criação de legislação dita ‘normal’?

A principal preocupação é não introduzir alterações permanentes ao nosso ordenamento jurídico, concebendo soluções excecionais e temporárias que possam ser revogadas, sem que haja mudanças no ordenamento que não tenho procedido de uma adequada ponderação e da habitual tramitação do processo legislativo.

As incongruências entre diplomas podem vir a ser uma das consequências desta produção legislativa acelerada?

Dificilmente. Os diplomas aprovados neste contexto são norma especial face ao ordenamento vigente e, em geral, fixam exceções meramente temporárias. Assim, derrogam, mas não conflituam com o ordenamento vigente. Por outro lado, na relação entre normas sucessivas do âmbito das respostas à pandemia, quer via revogação das precedentes, quer via das regras quanto à sucessão de leis, as contradições estarão sempre sanadas.

Temos de ter a consciência clara de que a realidade se move permanentemente e estar disponíveis e prontos para continuar a responder, de forma célere e com a informação de que dispomos a cada momento, permitindo ultrapassar todos os constrangimentos, com o propósito de resolver problemas concretos das pessoas, das famílias e das empresas.