Do consenso orçamental à reforma das Finanças Públicas

Este é um livro de ‘policy’, isto é, procura analisar e fundamentar a necessidade de uma reforma da política orçamental, dos serviços públicos e da gestão financeira do setor público. O livro procura lançar o debate, pelo que comentários e sugestões serão bem-vindas. E não é um documento “fechado”, no sentido em que após esse debate, provavelmente adicionarei algumas medidas e reverei outras. Neste ensaio, procuro fazer uma síntese do livro centrando nos seus pontos essenciais.

Desde a entrada na zona Euro que Portugal se debate com um problema grave de sustentabilidade das suas contas públicas. Além de défices excessivos em praticamente todos os anos desde 2001, Portugal viu a sua dívida pública passar de um valor estável em torno dos 60% do PIB até 2008, para um patamar acima dos 110% no momento da assinatura do MoU com a “Troika”, passando para um patamar em torno dos 120%, atualmente.

Além disso, a estrutura da despesa pública apresenta-se pesada e rígida. Isto é, Portugal apresenta não só valores de despesa corrente primária acima dos seus principais concorrentes (Europa do sul e do leste), o que implica também uma carga fiscal mais elevada, mas também apresenta, na maioria das áreas de atuação do Estado, níveis baixos de eficiência na utilização dos recursos públicos. Portugal precisa de consolidar as suas Finanças Públicas, alcançando um equilíbrio orçamental estrutural. Só desta forma será possível tornar as Finanças Públicas relativamente imunes a choques externos e permitir alguma margem para políticas contra cíclicas em momentos de recessão económica.

Portugal permanece numa situação muito frágil do ponto de vista económico e das suas contas públicas. Existem ainda graves restrições financeiras e orçamentais, tais como o equilíbrio do saldo estrutural, refinanciamento da dívida pública, volatilidade dos mercados financeiros e fim da política monetária do BCE, além da elevada dívida pública.

Não podemos ignorar que, neste momento, Portugal permanece numa situação muito frágil do ponto de vista económico e das suas contas públicas. Existem ainda graves restrições financeiras e orçamentais, tais como o equilíbrio do saldo estrutural, refinanciamento da dívida pública, volatilidade dos mercados financeiros e fim da política monetária do BCE, além da elevada dívida pública.

Estas restrições e a necessidade de equilíbrio orçamental obrigam a que se crie um “consenso orçamental”. Esse “consenso” visa apenas o equilíbrio das contas públicas, deixando à discussão política o modelo de sociedade e de Estado. Esse “consenso” deve permitir que num curto período de tempo a dívida pública portuguesa desça para um patamar abaixo dos 100% do PIB (sendo que o objetivo de longo prazo permanece reduzir a dívida para um valor abaixo dos 60% do PIB previsto no Tratado de Maastricht). Esse “consenso” deve também procurar uma gestão da dívida pública bastante adversa ao risco, sobretudo enquanto esse patamar não for atingido.

Mas em que consiste esse “consenso orçamental”? Consiste em cumprir as regras orçamentais decorrentes dos compromissos europeus (Pacto de Estabilidade e Crescimento e Tratado Orçamental), mas de todas as regras sobretudo a do saldo estrutural equilibrado. Ou seja, que o défice sem medidas “one-off” e sem o efeito do ciclo económico esteja equilibrado. Isso implica excedentes nominais, quando a economia cresce, e défices orçamentais abaixo dos 3% PIB, em períodos de recessão.

Adicionalmente a um problema de elevada (e ineficiente) despesa corrente primária, há que considerar o efeito do envelhecimento e da redução da população nos próximos 30-40 anos. A pressão sobre a despesa com a Segurança Social, a que se adiciona a redução da população ativa, terá um impacto muito significativo, conduzindo a um maior desequilíbrio das contas públicas. Urge, assim, reduzir o nível de despesa corrente primária, acomodando no entanto este efeito na despesa com pensões e saúde.

Desta forma, é premente melhorar a utilização dos recursos públicos, procurando uma alocação mais eficiente da despesa pública. Há que ser capaz de, simultaneamente, reduzir o nível de despesa pública e melhorar a qualidade dos serviços públicos, reduzindo ao máximo redundâncias e desperdícios.

No entanto, não se julgue que isto significa uma redução dos níveis de proteção social e de prestação de serviços públicos. Os baixos níveis de rendimento e o elevado nível de pobreza, bem como outros desequilíbrios estruturais da sociedade portuguesa, fazem com que os apoios sociais (em dinheiro, através de mecanismos como o RSI ou o subsidio de desemprego, ou em prestações sociais em espécie como o SNS e a escola pública) sejam fundamentais para a coesão social e o desenvolvimento económico.

Aqueles que dizem que défices nulos (entenda-se, aqui, saldo estrutural nulo) significam cortes de despesa estão equivocados. São duas coisas totalmente separadas e independentes: tanto podemos ter um défice nulo com um Estado que gaste 50% do PIB (ou mais) como com um Estado que gaste 35% (ou até menos). A decisão de um saldo estrutural nulo apenas determina qual o nível de carga fiscal que se pretende, dado que a despesa passa a ser financiada por impostos e outras receitas (correntes e de capital).

Os baixos níveis de rendimento e o elevado nível de pobreza, bem como outros desequilíbrios estruturais da sociedade portuguesa, fazem com que os apoios sociais (em dinheiro, através de mecanismos como o RSI ou o subsidio de desemprego, ou em prestações sociais em espécie como o SNS e a escola pública) sejam fundamentais para a coesão social e o desenvolvimento económico.

Assim, enquanto Sociedade e Democracia, temos que fazer uma escolha: de um lado, quem defende mais despesa (e, consequentemente, mais impostos), do outro, quem defende menos impostos (e, portanto, menos despesa). O que não podemos é continuar a financiar despesa corrente com dívida pública, que mais não é que impostos para o futuro.

A escolha de modelo de Estado não invalida (quer do lado de quem defende um Estado mais interventivo e com maior peso da despesa pública, quer do lado de quem defende menos despesa) que se procure que o Estado, nas suas funções e na prestação de serviços aos cidadãos, seja o mais eficiente possível. É necessário mudar o paradigma do Estado.

Esta mudança e reforma deve servir para proteger e melhorar o nosso Estado Social. É condição inequívoca que nenhum português, por motivos de ordem económica, pode deixar de ter acesso aos cuidados de saúde, à educação e a uma existência digna. Complementarmente, temos de manter os instrumentos de correção das desigualdades sociais.

Embora a escolha da dimensão do Estado e das suas funções seja uma escolha política, e portanto sujeita ao escrutínio democrático, entendo, contudo, que não pode ser dissociado do contexto económico que Portugal atravessa, bem como da posição competitiva do país face aos seus principais concorrentes, ou seja, não é possível decidir de forma totalmente autónoma a dimensão do Estado. Essa decisão tem de ser enquadrada pela questão “Quanto podemos gastar?” Isto é, ao definir-se o limite máximo de despesa, está a condicionar-se todo o restante debate.

É simples perceber o motivo desta condicionante na escolha da dimensão do Estado. A despesa pública é financiada por impostos ou défices (dívida pública). Assumindo um cenário de saldo orçamental equilibrado, a despesa passa a ser financiada em exclusivo pela capacidade da economia em gerar receitas.

Isto implica, necessariamente, uma de duas hipóteses: A despesa ajusta-se a um nível de carga fiscal que está em linha com os concorrentes económicos de Portugal ou, então, Portugal terá de ter uma carga fiscal superior a esses países. Os países com os quais Portugal se terá de comparar não são os países da zona Euro, mas, em nossa opinião, os países da Coesão (Espanha, Itália, Irlanda e Grécia) e os países de Leste. A escolha de uma despesa pública mais elevada do que a destes países implica, também, a escolha política de uma carga fiscal mais elevada.

Refira-se que, para cumprir as regras orçamentais europeias (nomeadamente o saldo estrutural equilibrado), Portugal tem ainda de fazer um ajustamento (de despesa e/ou receita) de cerca de 2 a três pontos percentuais (p.p.) do PIB. Esse ajustamento feito do lado da despesa permitiria a Portugal ficar próximo da média atrás referida, tornando-se mais competitivo.

Em síntese, e relativamente à dimensão do Estado, Portugal tem de estar alinhado não com os países do centro e norte da Europa, mas sim com os países do sul e do leste europeu, seus concorrentes diretos.

Procuramos uma visão de um “Estado mais Qualificado” e extremamente eficiente, capaz de produzir níveis de proteção social e de desenvolvimento elevados com um nível de utilização de recursos baixos. Sem perder de vista que a prioridade deve ser a competitividade da economia e a produção de riqueza, um “Estado mais Qualificado” e com menos despesa, por via de uma maior eficiência, é um instrumento vital para essa competitividade. Isto porque melhorará a qualidade dos serviços, reduzindo os custos de contexto e a carga fiscal.

Para isso, é necessário fazer uma reforma profunda do Estado, e uma das partes críticas é a reforma das Finanças Públicas. Pese embora o esforço desenvolvido ao longo das últimas duas décadas, que é muito meritório, e com avanços significativos, falta ainda um verdadeiro “momentum” que permita ter uma gestão financeira do Setor Público que crie condições para o Setor Público ter uma elevada competência na sua gestão financeira e patrimonial, por forma a aumentar a transparência da gestão pública, reduzir os desperdícios e permitir melhorar o nível de ‘Accountability’ do Setor Público Administrativo.

Assim, é necessário fazer a RAFE XXI, uma Reforma da Administração Financeira do Estado para o Século XXI.

Trata-se de uma reforma que visa dotar o Setor Público de uma elevada competência na sua gestão financeira e patrimonial, por forma a aumentar a transparência da gestão pública, reduzir os desperdícios e reforçar a ‘accountability’ (prestação de contas e transparência) do Setor Público Administrativo. Ainda, aumentar a qualidade da informação financeira e económica e da ‘accountability’ do Setor Público, assim como a rapidez da sua disponibilidade.

Desta forma, visa-se que o Estado possa saber: Quanto se gasta? Onde se gasta? Como se gasta? Quando se gasta? Quem gasta? Porque é que se gasta?

É necessário também garantir uma análise comparativa (benchmarking) permanente com as Administrações Públicas da UE e dos restantes países da OCDE, assim como com o setor privado. Esta reforma tem como objetivos:

• Permitir medir os ‘outputs’ do sistema público.
• Aplicar métodos de gestão e rácios de funcionamento, económico-financeiros e de gestão.
• Permitir identificar custos excessivos e desperdícios do sistema.
• Permitir reduzir custos operacionais.

Por fim, todas estas medidas só serão possíveis com uma mudança da organização e da estrutura da Administração Pública, com o aumento do nível de competências dos Recursos Humanos, o papel transformador da implementação de sistemas de informação com a reengenharia dos processos e procedimentos atuais e a redefinição de normas legais.

Assim, elencamos um conjunto de medidas no âmbito da RAFE XXI, ao nível da reforma do Estado, da reforma do processo orçamental, da gestão orçamental, financeira e administrativa, do controlo e fiscalização dos dinheiros públicos, bem como do reforço da transparência, da melhoria da gestão dos recursos humanos da AP e, por fim, de sustentabilidade da Segurança Social e de melhoria do terceiro setor, de melhoria do Setor Empresarial do Estado, e de maior racionalidade e eficiência no investimento público.

São 15 medidas críticas para alcançar o objetivo. Medidas que passam por reforma das funções do Estado, reorganização dos serviços, reforço da descentralização, novo modelo de financiamento do SNS, novo modelo de financiamento das escolas.

Também passa pela criação de regras orçamentais mais exigentes e a criação de uma regra para o crescimento da despesa, um quadro orçamental de médio prazo e implementar uma efetiva orçamentação por programas, revendo o papel do ministério das Finanças no processo orçamental, aumentando a flexibilidade gestionária dos organismos. Ter um organismo por ministério que faça a gestão financeira e implementar uma efetiva contabilidade analítica. Apostar no impacto da digitalização, da Inteligência Artificial e da inovação na reforma do processo orçamental. Elaborar um plano de médio prazo para realizar ‘expenditure reviews’ nos principais ministérios e nas grandes áreas de despesa.

Existem, depois, medidas adicionais, a maioria de âmbito operacional. Reforçar a presença do terceiro setor e do setor privado nas funções sociais de prestação de serviços. Mudanças ao nível das empresas públicas. Várias alterações no processo orçamental, a um nível mais micro. Mudanças ao nível da cobrança das receitas públicas. Medidas que melhoram a qualidade da gestão do capital humano na AP. Medidas para controlar melhor o recurso a ‘outsourcing’. Reforço do controlo e fiscalização, quer interna, quer do Tribunal de Contas. Medidas de reforço da transparência e ‘accountability’.

Medidas de redução de despesa (aqui explico a medida “UBER”, que foi talvez mal percebida por algumas pessoas quando na semana passada foi referida numa notícia: “Criar, como fez o Estado de São Paulo, um contrato com uma operadora (tipo Uber), para a gestão das deslocações em serviço dos funcionários públicos, mediante um sistema prévio de autorização e controlo. Isto permitiria substituir parte substancial da frota automóvel. Isso acompanhado de duas medidas:

1. “Elaborar uma matriz de avaliação individual para a necessidade das deslocação e viagens, procurando assim avaliar da efetiva necessidade da mesma”.
2. “Reduzir a frota automóvel, atribuindo automóvel apenas para membros do governo, forças de segurança e defesa e serviços de fiscalização”.

Há também, embora não seja o âmbito do livro, uma reflexão sobre a necessidade de reformar a segurança social, garantindo a sua sustentabilidade. Também outras áreas, como o setor empresarial do Estado e o investimento público precisam de ser redefinidos.

Trata-se de uma reforma que visa reorganizar e reduzir o papel do Estado e da Administração Pública na Sociedade, mas, simultaneamente, pôr o papel do Estado centrado nas suas atividade nucleares (soberania, regulação e garantia de apoios sociais), dotar a Administração Pública de meios que permitam modernizar o seu funcionamento e a sua atuação. A reforma da AP deve procurar atingir três objetivos:

1. Aumentar a qualidade dos serviços públicos, ao nível dos seus ‘outputs’ e ‘outcomes’.
2. Reduzir custos.
3. Resolver problemas críticos.

Esta reforma permitirá um maior foco nas prioridades, uma redução no desperdício, aumentando a eficiência dos serviços. Por outro lado, deve procurar-se uma maior cooperação entre os serviços, assim como aumentar a transparência e ‘accountability’. Por último, o objetivo final nunca deve ser esquecido: “Aumentar a satisfação dos cidadãos com a aplicação dos seus dinheiros por parte do Estado”.

Todas estas medidas só serão possíveis com uma mudança da organização e da estrutura da Administração Pública, com o aumento do nível de competências dos Recursos Humanos, o papel transformador da implementação de sistemas de informação, a reengenharia dos processos e procedimentos atuais e a redefinição de normas legais.

Adicionalmente, propomos um conjunto de medidas de curto/médio prazo, de aumento de receita, corrigindo ineficiências como o IVA da restauração (um subsídio regressivo ao setor) e uma coleta mínima de IRS (com um efeito de cidadania fiscal) e de IRC (dado o fim do PEC, uma vez que 70% das empresas portuguesas não tem coleta de IRC), mas sobretudo propõe-se várias medidas de redução de despesa, que visam reduzir o défice estrutural para o Objetivo de Médio Prazo de um excedente estrutural de 0.25%.

Aborda-se também neste trabalho uma proposta de uma nova estrutural ministerial, mais eficiente e de maior transversalidade dos serviços. Passar de uma estrutura demasiado hierárquica e rígida para uma estrutura em rede e mais flexível. Desta forma, o novo paradigma das Finanças Públicas deve pautar-se por:

• Equilíbrio das contas públicas, medido por um saldo estrutural equilibrado;
• Dívida pública abaixo dos 90%;
• Consenso orçamental em torno destes dois primeiros pontos;
• Reforço da transparência orçamental, reduzindo ao máximo eventuais práticas de desorçamentação;
• Reforma do Estado, visando serviços públicos de excelência e eficiência na utilização dos recursos disponíveis. O Estado deve garantir o acesso de todos os portugueses aos serviços públicos, mas não tem necessariamente que ser o prestador;
• Garantir, e reforçar, a coesão social e a redução das assimetrias sociais, para as quais a função social do Estado é vital, quer por via dos impostos, quer por via das prestações sociais (em dinheiro, como as pensões, o RSI, o abono de família e o subsídios de desempregos, entre outras; quer em espécie, como o SNS e a educação pública);
• O Ministério das Finanças deve ser um agente ativo na política de competitividade e crescimento económico, através de uma política fiscal que incentive o investimento e a poupança, através da redução dos custos de contexto, das externalidades positivas de melhores serviços públicos e que liberte recursos para a iniciativa privada;
• E, ‘last, but not the least’, procurar alocar os ganhos de eficiência e de redução de despesa para reduzir a carga fiscal das famílias e das empresas.