Do PRACE ao guião de Portas. Como as reformas do Estado repetem promessas (e Gonçalo Matias não é exceção)

Simplificação e desburocratização. São estas as duas palavras mais recorrentes nos anúncios das grandes reformas do Estado do século XXI e a que o Governo se propõe levar a cabo não é diferente. Entre os dois principais programas da história recente nesta matéria – o Programa de Reestruturação da Administração Central do Estado (PRACE), de 2005, e a Reforma de Paulo Portas, de 2013 – e a reforma cujos primeiros passos Gonçalo Matias apresentou na semana passada há objetivos e expressões que se repetem como se o doente apresentasse repetidamente os mesmos sintomas. O principal desafio, esse, mantém-se: que esta reforma “não morra, sem que se faça o seu funeral”.

Dois meses e meio depois de tomar posse, o ministro Adjunto e da Reforma do Estado, Gonçalo Saraiva Matias, apresentou os “primeiros passos” rumo à concretização da meta de “desburocratizar” e “simplificar a vida” dos cidadãos e das empresas.

“Vamos mexer no Estado como nunca se mexeu“, prometeu na conferência de imprensa do Conselho de Ministros que aprovou a reorganização do primeiro Ministério, o da Educação, e a criação da Agência para a Reforma Tecnológica do Estado (ARTE) e do cargo de diretor de sistemas e tecnologias de informação da Administração Pública (CTO) do Estado.

Gonçalo Matias não é o primeiro a prometê-lo. Ao longo dos anos, vários governos anunciaram o compromisso com essa missão. Alguns com programas estruturados, outros com iniciativas mais pontuais. Há, porém, dois grandes marcos nesta matéria: o PRACE e o “guião para a reforma do Estado”, mais conhecido por Reforma de Paulo Portas. Ambos com pontos de contacto com as sinalizadas pelo ministro que lidera o ministério criado no Governo 2.0 de Luís Montenegro.

Em 2005, o Governo de José Sócrates apresentou o PRACE, anunciado como a primeira reforma em muitos anos de natureza abrangente, sistémica, que procurava reestruturar e racionalizar as estruturas do Estado, com uma redução prevista das mais de 500 entidades do Estado. Com metas e calendários concretos, comprometia-se a:

• Modernizar e racionalizar a Administração Central;
• Melhorar a qualidade de serviços prestados pela Administração aos cidadãos, empresas e comunidades;
• Colocar a Administração Central mais próxima e dialogante com o cidadão.

Anos mais tarde, Pedro Passos Coelho incumbiu o seu então ministro dos Negócios Estrangeiros, Paulo Portas, de elaborar um “guião” para a Reforma do Estado. O documento teve direito a duas versões – uma primeira em outubro de 2013 e a final em outubro de 2014 – e tinha um universo mais abrangente do que a de 2005. Entre os eixos e mais de 100 medidas, previa um PREMAC 2 e:

• Simplificar a relação dos cidadãos e das empresas com o Estado;
• Eliminar as estruturas sobrepostas na estrutura do Estado, reduzindo o número de organismos e entidades;
• Desburocratizar e organizar um Simplex 2.

Volvidos cerca de dez anos, Gonçalo Saraiva Matias avança com uma transformação “orgânica” e “organizacional“, prometendo primeiro uma reforma dos ministérios e numa segunda fase mudanças na legislação, como o código do procedimento e do processo administrativos ou o código da contratação pública:

• Tornar o Estado mais eficaz e eficiente
• Reformar uniformemente todas as áreas governativas
• Simplificar e promover a digitalização de processos, orientados aos cidadãos e às empresas;

“A grande pergunta para avaliação de uma reforma é: quem é que vai ser incomodado com esta reforma? Essa é a pergunta que devemos fazer. Sem incomodar ninguém não se faz uma verdadeira reforma, mas ninguém quer ter essa responsabilidade”, considera Nuno Garoupa, professor na Universidade George Mason, nos Estados Unidos, e ex-presidente da Fundação Francisco Manuel dos Santos, em declarações ao ECO

Entre as linhas estratégicas do PRACE incluía-se a aposta na modernização da Administração Pública, com reformas como a criação de um programa nacional de eliminação de licenças, autorizações e procedimentos desnecessários na administração pública, a criação do Cartão do Cidadão e de “uma nova geração” de Lojas de Cidadão, Postos de Atendimento ao Cidadão e Centros de Formalidades de Empresas e a reorganização da Administração Central com aumento dos ganhos de eficiência, da simplificação e racionalização de estruturas. O que se traduziu, por exemplo, no lançamento do Simplex em 2006.

Previa ainda a criação programa plurianual de redução da dimensão da Administração Central, “visando diminuir, nos quatro anos seguintes, o número de unidades orgânicas de nível central, por descentralização, desconcentração, fusão ou extinção”, bem como a regra de uma entrada na Função Pública por cada duas saídas, com o objetivo de reduzir o número de 75 mil funcionários públicos em quatro anos. Nesse ano, existiam mais de 747,88 mil funcionários públicos.

A grande pergunta para avaliação de uma reforma é: quem é que vai ser incomodado com esta reforma? Sem incomodar ninguém não se faz uma verdadeira reforma, mas ninguém quer ter essa responsabilidade.

Esta foi, aliás, um dos principais desígnios desta reforma: emagrecer o Estado e com isso contribuir para a redução do défice orçamental, que se situava em 6% do PIB em 2005. Nesse ano, a despesa pública pesava 46,6% do PIB (43,9% quando estimada apenas a despesa primária). Um rácio que viria a subir, atingindo 51,5% em 2010 e 49,4% em 2011.

Em 2011, o número de funcionários públicos tinha caído para 727,8 mil, reduzindo-se para 648 mil em 2014, como resultado do Plano de Redução e Melhoria da Administração Central do Estado (PREMAC), no âmbito da Troika. O documento aprovado em julho de 2011 estipulava a redução de pelo menos 15% no total das estruturas orgânicas dependentes de cada ministério e de 40% das estruturas da Administração Central.

No seu guião, Paulo Portas afirmava que “reformar é diferente de cortar”, mas defendia a “opção por um modelo de Administração Pública que tenha menos funcionários mais bem pagos“. Na conferência de imprensa do Conselho de Ministros, na quinta-feira, Gonçalo Saraiva Matias, afastou a repetição de tal iniciativa.

Apesar de ter anunciado – juntamente com o ministro Fernando Alexandre -, a redução de 45 para 27 o número de dirigentes superiores com a redução de 18 para sete o número de entidades que compõe os serviços centrais do Ministério da Educação, Ciência e Inovação, o ministro garantiu que não está previsto nenhum programa de despedimentos.

Nuno Garoupa assinala que a redução do número de dirigentes é de resto o único elemento concreto com o qual o Governo se compromete. “No PRACE, também havia esse compromisso e depois acabamos com mais dirigentes”, recorda.

Em entrevista à SIC Notícias, nesse mesmo dia, Gonçalo Saraiva Matias afirmou que na análise feita pelo Executivo concluiu-se que “não há um excesso de funcionários públicos, podem é estar desajustados“.

Horas antes, em entrevista à Rádio Observador explicou que “não está neste momento em cima da mesa” nenhum programa de rescisões amigáveis ou de reformas antecipadas no âmbito desta Reforma do Estado e preferiu falar em “requalificação” de trabalhadores da Administração Pública.

O objetivo desta reforma é a guerra à burocracia, reduzir tempos de decisão, libertar recursos. É sobretudo nisso que estamos concentrados — e depois numa requalificação da Administração Pública.

“O objetivo desta reforma é reduzir a burocracia, é a guerra à burocracia, reduzir tempos de decisão, libertar recursos dentro da administração pública para funções de maior valor acrescentado. Há uma poupança de tempo e de recursos, em primeiro lugar, para as pessoas e empresas, como se tivéssemos um imposto invisível da burocracia. (…) É sobretudo nisso que estamos concentrados — e depois numa requalificação da administração pública“, disse.

Um combate que Nuno Garoupa destaca que é recorrentemente referido pelos governantes de forma pouco palpável. “Parece que a burocracia é um ente-abstracto. Não é. É o resultado da organização e estrutura do Estado e o Estado são mais de 400 mil trabalhadores”, defende.

Certo é que a simplificação de procedimentos anunciada pelo Executivo também foi assinalada por Paulo Portas no seu guião. “Reformar o Estado, é simplificar procedimentos. Nesse plano, os novos regimes de licenciamento industrial, ambiental, pecuário ou florestal, tal como a agilização dos regulamentos dos equipamentos sociais, são elementos críticos, necessários mas não suficientes, de redução da burocracia económica e social”, referia o documento na altura.

Ainda assim, em Portugal, são necessárias, em média, 356 horas para abrir uma empresa e 391 horas por ano para cumprir todas as obrigações legais e administrativas, de acordo com um estudo do Instituto+Liberdade. Um outro estudo, desta vez da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE), de 2023, concluiu os investidores consideram as licenças e autorizações comerciais particularmente onerosas, apesar da recente simplificação e consolidação de procedimentos, por exemplo, no licenciamento industrial e ambiental.

A OCDE assinala ainda que existe espaço para avançar ainda mais nas práticas de avaliação de impacto regulatório, bem como na simplificação da documentação. Nesta matéria, Gonçalo Saraiva Matias comprometeu-se em executar o “princípio só uma vez”, previsto na legislação desde 2014 e que não chegou a ser aplicado.

Como se medem os resultados?

Nuno Garoupa considera que o início da reforma apresentada na quinta-feira “tem uma coisa que pode ser positiva ou negativa: que parece ser menos ambiciosa”.

“A reforma de Paulo Portas nunca passou de um powerpoint e, por isso, nem vale a pena comparar com essa. A do PRACE, em 2005, teve resultados minimalistas. Aliás, quando se tentou explicar os ganhos dessa reforma à Troika, nem se conseguia encontrar bem a eficiência”, avalia.

Para o professor universitário que é também presidente da European Association of Law & Economics, isso “não é necessariamente uma má notícia”. “A reforma do PRACE tinha calendários, níveis de exigência mais elevados. Era mais ambiciosa e exigente. E não produziu nada. Talvez, uma reforma menos ambiciosa e exigente consiga produzir alguns resultados“, argumenta.

A reforma do PRACE era mais ambiciosa e exigente. E não produziu nada. Talvez, uma reforma menos ambiciosa e exigente consiga produzir alguns resultados.

As reformas do Estado, se não apresentadas casuisticamente, carecem de anos para apresentarem resultados, o que coloca desafios a quem as pretende levar avante. Com a pressão de apresentar resultados rápidos publicamente, os Executivos optam muitas vezes por chavões genéricos que redundam em ineficácias relativas.

“É tudo apresentado como ideias inovadoras, mas nunca se faz o funeral das reformas e dos resultados anteriores“, salienta Nuno Garoupa. Para o professor universitário, o caminho deve passar por explicar porque falharam determinadas políticas. Ou seja, ao invés de anunciar uma espécie de novo Simplex ou a simplificação dos códigos administrativos é preciso explicar o porquê de os anteriores não terem gerado os resultados pretendidos, argumenta, considerando que nunca existem indicadores de avaliação concretos.

Um alerta que deixa relativo à nova reforma, onde aponta ao dedo à ausência de estimativas de poupança orçamental e de eficiência das medidas anunciadas. “Não sabemos se é mais do mesmo”, refere, considerando que “o normal” seria existir uma comissão de acompanhamento independente que fizesse uma avaliação, por exemplo, de seis em seis meses“.