Execução do investimento público está no nível mais baixo desde 2014

• Na semana de entrega do Orçamento do Estado para 2026 (OE2026), o ECO publica um conjunto de artigos dedicados a áreas-chave da economia e finanças públicas portuguesas.

A taxa de execução do investimento público não atinge ou supera os 100% desde 2017, descontando o ano pandémico de 2021, e no ano passado registou o nível mais baixo desde 2014, ficando 15,7% aquém do previsto. É com esta fotografia que o Governo chega ao Orçamento do Estado para 2026 (OE2026), ano determinante para aplicação das verbas do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR).

A conclusão resulta de uma análise do ECO, com base no cruzamento de dados do Instituto Nacional de Estatística (INE) e dos Orçamentos do Estado dos últimos anos. Em 2024, em termos nominais, o investimento público atingiu 7.873,8 milhões de euros, o valor mais alto, pelo menos, dos últimos 30 anos (a série do organismo de estatística nacional apenas tem início em 1995). Um valor que inclui a execução de 2,63 mil milhões de euros do PRR, 1,37 mil milhões do PT2020 (em fase final de execução) e 832 milhões do PT2030. Assim, os fundos europeus que são contabilizados nos investimento público, respondem por mais de 60% do investimento feito.

No entanto, a fotografia é mais cinzenta quando se compara o valor executado face ao previsto pelo Governo. No Orçamento do Estado para 2024 (OE2024), desenhado ainda pelo Governo socialista de António Costa, a orçamentação do investimento público para esse ano em contabilidade nacional era de 9.197 milhões de euros.

Um ano depois, em outubro de 2024, já com o Governo da AD em funções, o ministro das Finanças, Joaquim Miranda Sarmento, atualizou em alta o valor previsto, para 9.343 milhões de euros. Todavia, a taxa de execução ficou nos 84,27%, a mais baixa desde 2014, quando durante a intervenção da troika o então Governo de Pedro Passos Coelho registou um rácio de 80,92%.

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O retrato pormenorizado dos dados revela que, excluindo 2021 (ano de pandemia), desde 2014 que os governos diminuíram em outubro, no Orçamento do Estado para o ano seguinte, o valor do investimento público previsto para o ano corrente. O que não aconteceu no ano passado, uma vez que o Governo subiu o valor orçamentado, tendo em conta a reprogramação do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR) que passou de 16,6 para 22,2 mil milhões de euros. No entanto, também falhou a meta.

Quando comparado com o Orçamento do Estado inicial, a taxa de execução do ano passado foi ligeiramente superior: 85,61%. Nesta ótica, ficou contudo acima do registado em 2023, quando se fixou em 80,53%.

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O tema tem gerado celeuma política. O secretário-geral do PS, José Luís Carneiro, afirmou durante o último debate parlamentar quinzenal que a execução do investimento público está em taxas das mais baixas. “Os níveis de execução do investimento público estão nos piores níveis de sempre”, afirmou.

Uma acusação rebatida pelo primeiro-ministro, Luís Montenegro, que garantiu que o líder socialista estava mal informado. “A execução do investimento público subiu 11% em 2024. E este ano já está a subir 18%. Somos muito melhores a executar o investimento público”, disse o chefe do Executivo.

Para este ano, o Governo orçamentou 10.907 milhões de euros de investimento público. Os dados do primeiro semestre, em contabilidade nacional, revelam que no primeiro semestre foram executados 3.136 milhões de euros, o correspondente a 28,75% do previsto no Orçamento do Estado para 2025 (OE2025). Uma taxa em tudo semelhante à registada em igual período do ano passado: 28,39%.

“No caso do investimento, a projeção de crescimento [da economia] reflete a expectativa de uma maior execução financeira do PRR com impacto positivo no investimento público”, sublinha o Conselho das Finanças Públicas, na atualização das perspetivas económicas e orçamentais, publicada em setembro. “A sua não materialização impactaria negativamente a projeção”, acrescenta a instituição liderada por Nazaré Costa Cabral. Aliás, um dos riscos identificados no cenário macroeconómico é “a possibilidade de o investimento público crescer a um ritmo inferior ao esperado, em particular por atrasos adicionais na implementação financeira do PRR”.

A evolução do investimento público está amplamente dependente do ritmo de execução dos fundos europeus. Para este ano Portugal comprometeu-se a executar 2,5 mil milhões de euros do PRR (valores brutos correspondentes ao sétimo e oitavo pedidos de pagamento) e está a adotar várias medidas para acelerar o Portugal 2030, cuja execução era de apenas 10%, no final de agosto, um valor que compara com os 26% em junho de 2018 do Portugal 2020, (considerado o período homólogo porque não havia estatísticas mensais, mas apenas trimestrais).

Portugal é mesmo o país europeu onde o investimento público está mais dependente dos fundos europeus, segundo o Tribunal de Contas Europeu. Com 90% do investimento público assegurado pelos fundos de coesão entre 2014 e 2020, Portugal lidera este ranking europeu com total desfasamento da média comunitária de 14%. Em causa está o período correspondente ao Portugal 2020, executado pelos governos de António Costa e quando a comissária europeia responsável pelos fundos de Coesão era Elisa Ferreira. Em segundo lugar surge a Croácia com 21 pontos percentuais de diferença (69%), seguida da Lituânia (60%).

Portugal é mesmo o país europeu onde investimento público está mais dependente dos fundos europeus, segundo o Tribunal de Contas Europeu. Com 90% do investimento público assegurado pelos fundos de coesão entre 2014 e 2020, Portugal lidera este ranking europeu com total desfasamento da média comunitária de 14%.

O Conselho das Finanças Públicas já tinha frisado o facto de o PRR estar a ter um papel preponderante no desempenho do investimento público. “Sem o efeito do PRR, a desaceleração do crescimento da Formação Bruta de Capital Fixo (FBCF) teria sido maior, de 18,3% em 2023 para 6,5% em 2024. Em percentagem do PIB, a FBCF aumentou 0,1 p.p. em 2024, atingindo 2,7% do PIB, mas sem o efeito do PRR estabilizaria nos 2,4% do PIB”, lê-se no documento publicado em junho. O papel dos fundos de coesão não era referido porque o arranque da execução do Portugal 2030 está atrasado (no final de 2024 tinha uma execução de 5,4%) devido à sobreposição com o PRR e o encerramento do Portugal 2020.

O Banco de Portugal, assumindo a execução integral da dotação do PRR até ao final de 2026, antecipa que “o rácio do investimento público no PIB aumenta de 2,7% em 2024 para 3,7% em 2026, reduzindo-se em 2027 para 3,1%. O crescimento do investimento público em termos nominais é de 20% e 24%, em 2025 e 2026, seguido de uma queda de 14% em 2027”, lê-se no Boletim Económico de junho. Mas, o CFP estima que um quinto dos empréstimos do PRR vão ficar por utilizar o que terá um impacto no investimento público ainda que se espere uma aceleração gradual da execução dos fundos do PT2030.

O governador cessante do Banco de Portugal, Mário Centeno, defende que o investimento público “deve ser exclusivamente, ou perto disso, financiado por fundos europeus”. Numa conferência em 2022 disse que “o investimento público em Portugal nos últimos anos tem sido financiado essencialmente pelo Orçamento do Estado” — contrariando o Tribunal de Contas europeu. “Nos anos do PRR esta situação deve mudar”, defendeu. “Só assim conseguiremos implementar esses fundos, reduzir a pressão no nosso endividamento e ganhar margem orçamental”, avisou Centeno.

Para o próximo ano, “à semelhança do sucedido em 2025, a dinâmica de investimento em 2026 decorre do perfil de execução assumido para o PRR que deverá determinar uma forte expansão do investimento público, de cerca de 20% em termos reais“, prevê o CFP.