O novo Estado Parafiscal (parte II): a Contribuição Adicional de Solidariedade sobre o Setor Bancário

Há aproximadamente dois meses escrevi neste jornal um artigo cujo título, assaz enigmático para os estudiosos dos impostos e demais observadores, dava pelo nome de “O novo Estado Parafiscal”.

Aí referi que um dos principais traços de perfil deste Estado Parafiscal é o incessante recurso, por parte do decisor público, a soluções de caráter sistémico – regra geral com a designação de “contribuição extraordinária” – cujo propósito real, salvo raras exceções, acaba por se reduzir a uma maximização das fontes de receita pública para centros de despesa pré-definidos.

Quer isto dizer, num tom ligeiramente mais técnico, que no atual modelo que designei por Estado Parafiscal, o decisor público segrega um conjunto de centros de despesa específicos para, em momento imediatamente subsequente, lhes consignar uma nova fonte de receita entretanto criada.

A alusão que dirigi a esta nova metamorfose do Estado Fiscal, caracterizada por uma verdadeira política fiscal “às avessas”, em que são os centros de despesa a determinar as opções de receita, não podia revelar-se mais apropriada face ao que agora é oferecido pela Proposta de Orçamento Suplementar para 2020.

Na Proposta de Orçamento Suplementar para 2020, o Governo apresenta uma nova figura que reúne todos os ingredientes do Estado Parafiscal: um tributo com a designação de “Contribuição Adicional de Solidariedade”, incidente sobre o Setor Bancário.

Na Exposição de Motivos da referida Proposta de Orçamento Suplementar é referido, como causa justificativa para a criação deste tributo, que a respetiva receita visa “contribuir para suportar os custos da resposta pública à atual crise, através da sua consignação ao Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social”.

Ao mesmo tempo, no respetivo regime, é ainda referido que “[o] adicional de solidariedade sobre o setor bancário tem por objetivo reforçar os mecanismos de financiamento do sistema de segurança social, como forma de compensação pela isenção de imposto sobre o valor acrescentado (IVA) aplicável à generalidade dos serviços e operações financeiras, aproximando a carga fiscal suportada pelo setor financeiro à que onera os demais setores”.

Em função do exposto, é chegado o momento de denunciar algumas das falácias sobre as quais repousa a criação deste tributo.

I. Não existe qualquer conexão de natureza jurídico-financeira entre o Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social (FEFSS) e a despesa fiscal associada às isenções de IVA que se aplicam a alguns serviços e operações financeiras

De um ponto de vista jurídico-financeiro, a justificação para a criação deste tributo parte de um pressuposto totalmente errado: uma coisa é reforçar os mecanismos de financiamento do sistema de segurança social, designadamente o FEFSS, num contexto de eventual sobrecarga imposta pelo período de crise pandémica; outra coisa, totalmente distinta, é justificar a criação deste tributo com o nível de despesa fiscal associada à isenção de IVA aplicável à generalidade dos serviços e operações financeiras.

Tratando-se o IVA de um imposto europeu, as isenções que vigoram para alguns serviços e operações financeiras são expressamente consentidas pela Diretiva 2006/112/CE do Conselho, de 28 de novembro de 2006 (a “Diretiva IVA”).

Verifica-se, deste modo, que perante a insuficiência de um fundamento radicado no financiamento do sistema de segurança social, o decisor público decidiu “inventar” um outro fundamento para a criação deste tributo, neste caso a despesa fiscal associada às isenções de IVA aplicáveis a serviços e operações financeiras. Ora, não só está em causa uma despesa fiscal com inequívoca chancela comunitária – a própria Diretiva IVA – como, sobretudo, não existe qualquer relação entre essa despesa fiscal e o balanço da sustentabilidade financeira do FEFSS.

Uma coisa é justificar a criação de um tributo com uma efetiva necessidade de receita adicional, o que de algum modo se pode compreender, desde que entre essa receita adicional e a fonte de despesa a oferecer cobertura exista uma conexão mínima. Outra coisa, totalmente distinta, é ficcionar uma despesa fiscal que não onera (nem nunca onerou) o sistema de segurança social, para agora justificar a criação de um tributo cuja receita lhe será consignada.

II. Não está em causa uma contribuição, mas um Imposto Especial sobre o Setor Bancário

No que concerne à sua qualificação, o decisor público volta a recorrer ao substantivo “contribuição”, procurando um claro enquadramento deste tributo na categoria das “demais contribuições financeiras a favor das entidades públicas”, objeto de alusão constitucional.

Todavia, atendendo aos requisitos normativos aplicáveis às contribuições financeiras, facilmente se constata que este novo tributo não pode reconduzir-se a uma tal qualificação.

Apesar de se poder admitir a existência de homogeneidade de grupo (dado que estão em causa sujeitos passivos integrados no setor bancário), não existe responsabilidade de grupo (dado que o setor bancário não tem qualquer especial responsabilidade de financiamento, face aos demais setores de atividade, relativamente aos custos de natureza associados à crise pandémica recente) e não existe utilidade de grupo (dado que os sujeitos passivos deste novo tributo não são beneficiários de qualquer tipo de utilidade direta ou indiretamente associada aos centros de despesa que agora são chamados a financiar).

Para além do respetivo caráter contracíclico – em especial, num momento em que se anteveem especiais necessidades de reforço da solidez do sistema financeiro e consequente aumento da capacidade de resposta no financiamento do tecido empresarial português – a criação desta Contribuição Adicional de Solidariedade oferece uma entropia totalmente desnecessária ao sistema fiscal português, inclusive porque o legislador optou por preterir o respetivo caráter “extraordinário”, constante noutras figuras setoriais que se vêm prologando indefinidamente no sistema fiscal português.

O tributo agora criado é um verdadeiro Imposto Especial sobre o Setor Bancário que, pese embora algumas conexões óbvias face à preexistente Contribuição sobre o Setor Bancário, repousa sobre pressupostos que, em momento algum, permitem que se trate de um verdadeiro adicional.