Quando o “cão de guarda” adormece, não rosna nem ladra

Criado em 2011, no contexto do programa de ajustamento económico, o Conselho das Finanças Públicas (CFP) foi uma das peças centrais da nova arquitetura institucional portuguesa. A sua criação representou um avanço relevante: dotar o país de um organismo independente com mandato legal para vigiar as finanças públicas, avaliar a credibilidade das previsões macro-orçamentais e alertar para riscos fiscais de curto e médio prazo. À semelhança dos fiscal councils existentes em países como a Suécia, os Países Baixos, o Reino Unido ou os Estados Unidos, o CFP nasceu como um verdadeiro fiscal watchdog, pensado para impor disciplina orçamental num país marcado por uma longa tradição de complacência fiscal.

Desde o início, o seu mandato foi mais do que técnico. Como acontece com os conselhos orçamentais modernos, a sua função é simultaneamente económica, política e cívica: económica, ao reduzir riscos de inconsistência intertemporal e melhorar a qualidade da governação; política, ao impor custos reputacionais a governos que recorrem a previsões otimistas, medidas temporárias disfarçadas de estruturais ou expedientes contabilísticos; e cívica, ao proteger os contribuintes — presentes e futuros — dos custos ocultos do descontrolo orçamental. Num contexto de União Económica e Monetária, em que a política monetária deixou de ser um instrumento nacional, esta função assume um valor ainda mais estratégico.

Esse papel foi plenamente assumido durante os primeiros anos sob a presidência de Teodora Cardoso. Economista com uma carreira longa e prestigiada no Banco de Portugal, Teodora reunia uma combinação rara de autoridade técnica, independência intelectual e estatura moral. A sua palavra tinha peso próprio e o CFP afirmou-se então como uma instituição interventiva, com pareceres diretos, alertas públicos frequentes e presença regular no debate mediático. Essa atuação nem sempre agradou aos governos — precisamente porque cumpria o seu mandato. Ao desmontar excedentes conjunturais, denunciar fragilidades estruturais e criticar o recurso sistemático a medidas não recorrentes, o CFP contribuiu para elevar o custo político da irresponsabilidade orçamental e para disciplinar o debate público num período particularmente exigente.

O Partido Socialista percebeu que um CFP visível, interventivo e politicamente incómodo dificultava a gestão da narrativa orçamental num período já pós-Troika, em que — apesar do fim formal do programa de ajustamento — a disciplina herdada coexistia com uma estratégia de reversão gradual e politicamente orientada da consolidação, assente na expansão da despesa permanente.

Com um percurso predominantemente académico na área do Direito, e não da Economia, pouco conhecido fora dos círculos especializados e sem historial de confronto institucional no debate macro-orçamental, a nova presidente imprimiu ao CFP um estilo mais reservado, marcado por prudência comunicacional e reduzida exposição pública. A opção foi formalmente legítima, mas teve efeitos institucionais evidentes.

Com um percurso predominantemente académico na área do Direito, e não da Economia, pouco conhecido fora dos círculos especializados e sem historial de confronto institucional no debate macro-orçamental, a nova presidente imprimiu ao CFP um estilo mais reservado, marcado por prudência comunicacional e reduzida exposição pública. A opção foi formalmente legítima, mas teve efeitos institucionais evidentes.

Sem pôr em causa a competência técnica ou a integridade pessoal da presidente, o CFP perdeu visibilidade, influência e capacidade de enquadrar o debate orçamental. A escolha revelou-se confortável para quem governa — não por razões pessoais, mas pela racionalidade política subjacente à decisão. Um perfil que não se vê, não se ouve, não se cheira, não se prova — inodoro, incolor e sem sabor. Presente nos relatórios, ausente no espaço público. O PS não precisava de um verdadeiro “cão de guarda”; precisava antes de um bibliotecário orçamental, capaz de produzir relatórios tecnicamente irrepreensíveis sem perturbar o ruído de fundo da governação. Num contexto de economia política em que a esquerda tende estruturalmente a expandir o perímetro do Estado — via emprego público, despesa permanente e Estado social —, um CFP silencioso não foi um acidente institucional, mas um ativo político.

As consequências foram previsíveis: os alertas passaram a circular sobretudo em linguagem técnica, diluídos em relatórios extensos com impacto público limitado. Apesar disso, o CFP manteve a qualidade técnica do seu trabalho, fruto do profissionalismo dos seus quadros. Uma comunicação excessivamente cautelosa, a reduzida projeção pública dos alertas e a consequente perda de impacto reputacional limitaram a sua eficácia, precisamente em momentos críticos — da consolidação da despesa pós-pandemia à leitura otimista de excedentes assentes em receitas extraordinárias.

Esta retração contribuiu ainda para uma sobreposição crescente com a UTAO, cujo mandato é distinto. Enquanto a UTAO existe para apoiar o Parlamento no escrutínio legislativo, o CFP foi criado para vigiar o Governo em nome dos cidadãos. Ao abdicar de uma comunicação clara, firme e consequente, o CFP arrisca tornar-se redundante no ecossistema institucional — um custo suportado pelos contribuintes que o financiam. O problema, convém sublinhá-lo, não é de legalidade nem de pessoas, mas de modelo institucional e de interpretação do mandato. Um fiscal council eficaz não se limita a produzir análises tecnicamente sólidas; tem de exercer influência pública, gerar debate e impor disciplina reputacional. Neste contexto, a neutralidade excessiva não é virtude — é abdicação.

A aproximação do fim do mandato da atual presidência, em março de 2026, deve ser vista como uma oportunidade para virar a página. Não por razões pessoais ou partidárias, mas por fundamentos económicos claros. A literatura sobre fiscal councils mostra que estas instituições são mais eficazes quando combinam independência formal com visibilidade pública, autoridade técnica e capacidade de comunicação clara. Conselhos orçamentais silenciosos tendem a perder relevância; conselhos audíveis tendem a impor disciplina.

Estudos para países da OCDE e da União Europeia mostram que fiscal councils com presença pública forte estão associados a menores enviesamentos orçamentais, maior cumprimento das regras fiscais e melhor sustentabilidade da dívida pública. O mecanismo central é reputacional: através do naming and shaming, estas instituições aumentam o custo político da irresponsabilidade orçamental, mitigando o viés deficitário e o recurso a expedientes contabilísticos. Este canal é particularmente relevante em países com histórico de défices persistentes e ajustamentos adiados — como Portugal. Num contexto de restrições orçamentais intertemporais, envelhecimento demográfico e pressões crescentes sobre a despesa permanente, a ausência de um escrutínio público firme aumenta o risco de decisões confortáveis no curto prazo, mas insustentáveis no médio prazo. A evidência internacional mostra ainda que a eficácia de um fiscal council depende criticamente da sua liderança. Instituições como o Office for Budget Responsibility britânico ou o CPB holandês ganharam influência não apenas pela qualidade técnica, mas pela credibilidade pública dos seus dirigentes e pela sua capacidade de enquadrar o debate económico de forma pedagógica, reduzindo a assimetria de informação entre governos e cidadãos.

Portugal beneficiaria, por isso, de uma liderança no CFP com autoridade técnica reconhecida, experiência no debate orçamental e disponibilidade para uma intervenção pública mais firme — não para politizar a instituição, mas para a tornar funcional no sentido económico: influenciar expectativas, disciplinar comportamentos e enquadrar decisões à luz da sustentabilidade orçamental e da consistência intertemporal.

Uma democracia orçamentalmente saudável constrói-se com instituições independentes que vigiam, alertam e incomodam quando necessário. E o CFP foi criado para esse efeito. Quando o “cão de guarda” deixa de ladrar, o problema não é o ruído que faz — é o silêncio que permite. E esse é um risco económico que Portugal, conhecendo bem a sua história orçamental, não se pode permitir ignorar.