OE2020 2.0 é retificativo ou suplementar? É retórica ou está na lei?

O Governo PS chama-lhe orçamento suplementar, assim como Rui Rio. Durante a troika, o Executivo PSD/CDS ficou conhecido pelos vários orçamentos retificativos e o atual ministro das Finanças, Mário Centeno, fez disso um trunfo até ao momento, argumentando que nunca apresentou um orçamento retificativo. É só uma questão de retórica política ou as definições estão na lei ou na ciência económica?

Comecemos pelas regras. Segundo a Constituição, o Orçamento do Estado apenas pode ter mudanças estruturais ou profundas por iniciativa do Governo, com a aprovação do Parlamento, e este é obrigado a fazê-lo se quiser ou for forçado a mudar três coisas: as taxas dos impostos (ou a criação de novos, caso não haja autorização legislativa), os tetos da despesa e as necessidades de financiamento do país.

Com a despesa a subir em flecha e a receita a cair, tanto os tetos da despesa como a capacidade de endividamento terão de ser inevitavelmente maiores do que o previsto no Orçamento do Estado para 2020. De ressalvar que mudanças mais pequenas no orçamento são possíveis, por decisão do Executivo, e acontecem todos os anos.

“A distinção entre orçamento suplementar e orçamento retificativo nunca resultou nem resulta da legislação nacional”, esclarece Nazaré Costa Cabral, presidente do Conselho das Finanças Públicas, ao ECO, referindo-se à lei de enquadramento orçamental. A especialista em economia e direito explica que estes termos foram “importados” do léxico do direito orçamental europeu, o qual fazia a distinção.

O orçamento suplementar implicava uma “alteração profunda” nas dotações, aumentando-as. Já o orçamento retificativo introduzia apenas “alterações de natureza financeira ou técnica no orçamento sem provocar um aumento do montante global das dotações e sem prever novas ações”. Destas definições resulta que os orçamentos apelidados de retificativos da altura da troika foram, na realidade, orçamentos suplementares.

A distinção entre orçamento suplementar e orçamento retificativo nunca resultou nem resulta da legislação nacional.

“Verifica-se que, no passado, alguns orçamentos ditos ‘retificativos’ consubstanciaram alterações estruturantes, implicando designadamente aumento da despesa total e/ou de programas orçamentais”, concretiza Nazaré Costa Cabral, assinalando que estes “deveriam porventura ter sido qualificados, a esta luz, como orçamentos suplementares“.

Já este novo orçamento que o Governo PS deverá apresentar em junho ao Parlamento é também um orçamento suplementar. “Sendo de esperar o aumento da despesa total e/ou da despesa de algumas das missões de base orgânica, com o documento a apresentar brevemente pelo Governo à A.R., ele poderá, pois, ser qualificado – se se quiser usar aquela distinção europeia – como um verdadeiro orçamento suplementar“. À luz da lei de enquadramento orçamental em vigor, em termos jurídicos a definição correta é uma lei de revisão orçamental.

Esta distinção entre retificativo e suplementar é corroborada ao ECO pelo economista Pedro Braz Teixeira, que considera que, em termos políticos e mediáticos, a “má fama” do orçamento retificativo é “absurda” uma vez que é o orçamento suplementar quem “desrespeita o orçamento inicial” e não o retificativo, pelo menos na classificação que é dada pelos economistas e pelas instituições europeias.

Já o coordenador da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO), Rui Nuno Baleiras, prefere não pronunciar-se sobre a questão legal, uma vez que não é jurista, mas afirma ao ECO que, “do ponto de vista económico, a questão é irrelevante“. Seja suplementar ou retificativo, o que interessa é que a Assembleia da República terá de dar o aval ao Governo para gastar mais e financiar-se para cobrir essa despesa adicional provocada pela pandemia.

Apesar de não ser obrigatória a apresentação de um novo cenário macroeconómico neste orçamento suplementar, o Governo já se comprometeu a fazê-lo após ter rejeitado elaborar previsões para o Programa de Estabilidade 2020, mesmo a pedido da Comissão Europeia.