40 anos de fundos trouxeram modernidade sem prosperidade

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• Portugal, após 40 anos na União Europeia, enfrenta um desfasamento entre modernização material e crescimento económico, resultando em rendimentos médios baixos e baixa produtividade. Apesar de receber fundos europeus significativos, o país não conseguiu transformar essa ajuda em um modelo económico sustentável, mantendo-se preso a um ciclo de baixa produtividade e salários. A falta de reformas estruturais e a ineficiência do Estado agravam a situação, levando a uma estagnação que compromete o futuro económico e social de Portugal.

Na semana passada escrevi sobre “40 Anos na União Europeia (UE): do bom começo à dependência e ao logro no crescimento”, consubstanciando a análise com dados elucidativos.

Escrevi-o porque Portugal mudou muito na aparência, mas pouco naquilo que determina o nível de vida. O país construiu infraestruturas, melhorou serviços básicos e modernizou espaços públicos. Fez obra, ampliou redes, reabilitou cidades, aproximou-se, em muitas dimensões materiais, do padrão europeu. Mas essa modernização não se traduziu, com a mesma consistência, numa economia mais produtiva, em salários que acompanhem a Europa e numa trajetória de crescimento sustentado a um ritmo que nos permita alcançar o grupo de países mais ricos. Na crónica desta semana complemento a análise deste importante tema com informação adicional, focando-me no desfasamento entre modernidade e prosperidade.

Este é o núcleo do problema económico português porque um país não é “rico” por ter mais quilómetros de estrada, mais equipamentos ou mais turismo. É rico quando consegue gerar mais valor acrescentado, com mais produtividade, e pagar melhor pelo trabalho, reter talento, financiar bons serviços públicos sem sobrecarga fiscal permanente e criar mobilidade social real. Ora o que constatamos é que Portugal, passados 40 anos na UE, continua preso num equilíbrio económico de baixo valor: produz pouco por hora, paga pouco por esse trabalho e, por isso, vive com rendimentos médios baixos e expectativas limitadas.

O facto de termos recebido fundos europeus em volumes muito elevados torna o quadro ainda mais estranho. Não estivemos privados de recursos. Tivemos programas sucessivos, instrumentos de apoio, ciclos de investimento público e privado, e, mais recentemente, um reforço de fundos públicos com o PRR. Ainda assim, o padrão repete-se: produtividade baixa, crescimento fraco e convergência irregular. Há anos de melhoria, mas sem mudança de modelo económico. Há acelerações, mas curtas. E quando a convergência não é contínua, o país pode crescer em termos absolutos e, ao mesmo tempo, empobrecer em termos relativos, ficando mais distante dos países com quem se compara.

Portugal tem, portanto, um problema de qualidade de governabilidade económica, de execução institucional e de modelo produtivo, que, traduzido para linguagem prática, significa três coisas.

• Primeiro, Portugal tem dificuldade em transformar despesa em investimento. Há financiamento, há medidas, há programas e há reformas anunciadas, mas a passagem do papel para a realidade é lenta, incompleta e, na maioria dos casos, pouco eficaz. O país consegue, com frequência, desenhar instrumentos, mas falha na consistência da execução, na coordenação entre entidades, na remoção de obstáculos e na disciplina de entregar dentro de prazos com resultados verificáveis. Mais do que isso, uma parte relevante do esforço financeiro tem sido absorvida por iniciativas que geram execução estatística e atividade no curto prazo, mas não asseguram transformação económica no médio e longo prazo. Porque financiar projetos não equivale, automaticamente, a financiar mudança estrutural. Quando o investimento se dispersa por múltiplas intervenções avulsas, sem escala, sem continuidade e sem exigência de retorno económico mensurável — em produtividade, valor acrescentado nacional e capacidade exportadora — o país pode acabar por gastar muito, modernizar-se na aparência, mas não na substância, porque esse gasto raramente é transformador.
• Segundo, a economia continua organizada de uma forma que nos leva coletivamente a produzir pouco valor por hora de trabalho. Na generalidade, as empresas são pequenas, pouco capitalizadas e com dificuldade em ganhar escala. E, sendo assim, investem menos, inovam menos e competem muitas vezes apenas pelo preço, perpetuando um modelo de baixos salários. Esse modelo pode garantir sobrevivência e alguma estabilidade, mas raramente garante convergência. Quando a economia produz pouco valor acrescentado, não consegue pagar salários altos de forma sustentável e de forma generalizada. E quando os salários não sobem, a poupança interna é menor, o investimento estrutural é mais difícil e a produtividade volta a ficar presa. Além disso, quando o investimento — público e privado — não é orientado para reforçar capacidade produtiva, crescimento de escala, incorporação de conhecimento e exportações de maior valor, o seu efeito na produtividade é limitado, não se traduzindo num verdadeiro motor de progresso estrutural.
• Terceiro, o Estado e as instituições não criam de forma consistente as condições necessárias para acelerar o investimento e a produtividade. Falha-se na simplificação, na previsibilidade, na rapidez da decisão administrativa e judicial, na articulação entre organismos, na qualidade da gestão pública e na responsabilização. A despesa pública traduz-se num elevado esforço fiscal para os contribuintes, cidadãos e empresas, sem que os serviços públicos colocados à sua disposição tenham a rapidez e a qualidade correspondentes a essa absorção de recursos. Em consequência, os custos de contexto sobem e o país torna-se menos atrativo para investimento produtivo, nacional e estrangeiro. E, quando o investimento produtivo é baixo — ou quando existe, mas é canalizado para áreas que não aumentam capacidade exportadora nem valor acrescentado nacional — a economia cresce menos e o nível de vida estagna.

Isto ajuda a explicar um traço recorrente em Portugal: discute-se e anuncia-se muito, executa-se menos e, mesmo quando se executa, raramente se alcança o impacto e o retorno económico necessários para que a despesa se converta em verdadeiro investimento, ou seja, aquele que tem retorno económico e social. Falta a capacidade de aplicar reformas com continuidade, medir resultados com rigor, corrigir rapidamente o que não funciona e responsabilizar pelas falhas. Quando isso não acontece, a “estabilidade” deixa de ser um ativo e passa a ser apenas um nome confortável para a ausência de mudança.

Hoje, o custo de executar mal é mais elevado porque a concorrência entre países se intensificou, a tecnologia acelera rapidamente a divergência entre economias e a integração europeia transformou o espaço comum num mercado mais exigente. Quando um país desperdiça oportunidades durante muito tempo, raramente colapsa de um dia para o outro. O que acontece é mais silencioso e, por isso, mais perigoso: diverge gradualmente.

Este padrão não é novo, mas o contexto e a urgência mudaram. Hoje, o custo de executar mal é mais elevado porque a concorrência entre países se intensificou, a tecnologia acelera rapidamente a divergência entre economias e a integração europeia transformou o espaço comum num mercado mais exigente. Quando um país desperdiça oportunidades durante muito tempo, raramente colapsa de um dia para o outro. O que acontece é mais silencioso e, por isso, mais perigoso: diverge gradualmente. E essa divergência tem consequências sociais diretas e acumulativas: salários que não aumentam, jovens qualificados que saem, interior que perde pessoas e investimento, e uma parte crescente da população que, mesmo trabalhando, vive numa fragilidade permanente.

Há uma tentação recorrente de atribuir estes resultados a “circunstâncias” externas, como se Portugal fosse sobretudo vítima do contexto. As circunstâncias existem, naturalmente. Mas, em boa verdade, muitas das circunstâncias das últimas décadas foram positivas e deveriam ter sido alavancas: acesso a mercado, fundos em elevado montante, estabilidade institucional e oportunidade de modernização.

A modernidade material não é necessariamente prosperidade

Portugal transformou-se muito em termos materiais. Isso é visível ao nível de redes, estradas, equipamentos públicos e serviços básicos. Em 1981, pouco mais de metade da população tinha água canalizada e apenas 37% tinha saneamento básico. Hoje, esses serviços estão praticamente generalizados.

No entanto, uma parte essencial do processo ficou por fazer porque a modernização por dentro de um país não se mede apenas pela obra construída. Mede-se, sobretudo, pela riqueza que consegue gerar e manter ao longo do tempo, pelo valor acrescentado produzido, pela produtividade, pela capacidade de criar empregos qualificados, por salários compatíveis com uma sociedade desenvolvida e pela possibilidade de quem trabalha conseguir melhorar a sua vida.

Um país pode ter boas infraestruturas e, ainda assim, continuar a ter rendimentos relativamente baixos, pouca mobilidade social e dificuldades em reter talento.

Portugal conseguiu melhorar muito o seu “exterior”, mas não conseguiu transformar essa modernização numa economia com escala, capaz de competir pela via da produtividade e do valor acrescentado. Apesar do volume de fundos, ao longo de décadas, o padrão manteve-se: modernização visível com insuficiente transformação estrutural e, por isso, um registo de convergência económica intermitente e um crescimento do nível de vida aquém do desejável.

Ficou claro que a Europa pode apoiar, mas não pode, por si só, tornar a economia mais produtiva. A produtividade depende de fatores que têm de ser construídos internamente: investimento público de qualidade – incluindo para manutenção, muitas vezes esquecida, mas essencial para que infraestruturas, outrora modernas, continuem funcionais –, empresas com escala e capacidade de inovar, instituições que funcionem, justiça célere, administração pública competente, concorrência efetiva, poupança canalizada para capitalização e investimento produtivo, e um sistema educativo que desenvolva competências úteis. E é nesta transformação interna, mais lenta e exigente, que Portugal tem falhado de forma repetida.

Da convergência à divergência com a UE

O ponto de viragem foi 1999. A entrada no euro trouxe disciplina monetária, mas retirou amortecedores nominais — perda dos instrumentos de taxa de juro e taxa de câmbio — e trouxe regras orçamentais mais apertadas, colocando o foco na capacidade do governo em reduzir custos de contexto e criar condições estruturais de maior competitividade, através de reformas estruturais potenciadoras de uma melhoria do modelo económico e do perfil de especialização.

Face à perda dos instrumentos de ajustamento nominal referidos (taxa de juro e taxa de câmbio) — com a agravante de Portugal ter aderido ao euro com o escudo muito valorizado — e à incapacidade dos governos em elevar a competitividade da economia de forma estrutural (via redução dos custos de contexto), a entrada da China na Organização Mundial do Comércio no início do milénio, concorrendo diretamente com as indústrias tradicionais portuguesas na altura, foi um choque para o qual não estávamos preparados. O défice de competitividade ficou ainda exposto pela entrada sucessiva de países de leste na UE, com menos dívida e uma fiscalidade mais competitiva, além de uma maior proximidade aos mercados do centro da UE. Em vez de apostar na competitividade e nas exportações, o país favoreceu setores não transacionáveis internacionalmente e o consumo, e endividou-se até uma quase bancarrota. O resultado foi duas décadas de estagnação económica.

Portugal adaptou-se ao novo quadro europeu, mas após um período de convergência mais fácil, em que os fundos parecem ter contribuído para um grande ‘salto’ em matéria de desenvolvimento, na viragem do milénio o país não soube reformar atempadamente as instituições nem a economia no sentido de gerar maior competitividade e enfrentar a concorrência internacional sem as ‘muletas’ nominais de antigamente, que têm os seus custos — a desvalorização cambial, que certamente teria sido seguida se não tivéssemos entrado no euro, tende a gerar inflação a prazo, não alterando as condições de competitividade de forma estrutural.

O país cresceu, mas pouco, empobrecendo em termos relativos porque os outros cresceram mais, com realce para as economias de leste, várias das quais nos ultrapassaram em nível de vida tendo entrado muito mais tarde na UE e recebido muito menos fundos.

Ou seja, o país pode ir “melhorando” poucochinho e, nessa ilusão de progresso, ir perdendo lugar. E essa perda de lugar é o que define o futuro. Define salários, finanças públicas, capacidade de investir, coesão social e territorial, retenção do talento jovem – gerado com o esforço e mérito dos jovens, mas também das suas famílias e dos contribuintes em geral – e a própria perceção de dignidade económica.

Portugal vive, desde há demasiado tempo – certamente desde 1999 –, numa espécie de ilusão de movimento. Há sempre “alguma coisa a acontecer”: um programa, um anúncio, um pacote, uma estratégia, um PRR, uma reforma prometida, um plano de simplificação. Mas movimento suave ou arrastado da atividade não é convergir nem enriquecer à escala europeia – mesmo um relógio de ponteiros parado acerta duas vezes por dia, relembro, o que me parece uma boa analogia para os fogachos de crescimento acima da média europeia neste quarto de século, como o que vivemos atualmente, que não se pode considerar um movimento sustentado de convergência por estar dependente de fatores temporários, como tenho vindo a alertar.

Dito de forma clara, não há “esperteza orçamental” que substitua produtividade, não há “boa gestão de ciclo” que substitua investimento de qualidade e não há propaganda que substitua crescimento sustentado.

O bloqueio maior. A produtividade baixa que impacta na vida curta e no trabalho longo

Ser pouco produtivo não significa ser preguiçoso. Pelo contrário, os portugueses trabalham muito. O problema não está na falta de esforço, mas na dificuldade em transformar esse esforço em valor económico.

A produtividade é o que permite aumentar salários sem colocar as empresas em risco. É também o que permite financiar bons serviços públicos sem aumentar impostos de forma insustentável. E é o que permite manter um Estado Social sólido sem comprometer as contas públicas. Num país produtivo, uma hora de trabalho gera mais valor e esse valor permite pagar melhor, investir mais e sustentar melhor o funcionamento do Estado. Em Portugal, esse mecanismo funciona mal e a razão principal é estrutural.

Uma economia dominada por micro e pequenas empresas com um baixo perfil de especialização pode até ser resistente e adaptar-se em momentos difíceis, mas raramente consegue crescer com rapidez e convergir com países mais ricos. A pequena empresa tem mérito e, muitas vezes, grande esforço por detrás. O problema é que um país não pode depender desse modelo dominante se quer aumentar produtividade a níveis que permitam pagar salários condignos com as aspirações dos portugueses, desde logo as dos jovens qualificados, que se vêm forçados a emigrar por falta de oportunidades de emprego bem pago em Portugal, tolhendo o futuro económico e demográfico do país.

A pequena dimensão tem limites concretos, que são conhecidos e repetem-se ao longo do tempo: (i) investe menos, porque tem menos capital disponível e menos capacidade para assumir risco; (ii) inova menos, porque tem menos recursos e menos escala para desenvolver ou incorporar tecnologia; (iii) exporta menos, porque tem menor capacidade comercial e menor dimensão para competir fora; (iv) paga pior, porque gera menos valor por trabalhador e, muitas vezes, compete sobretudo pelo preço.

Em Portugal, crescer é muito difícil porque o enquadramento fiscal e regulatório, associado à burocracia e à incerteza na aplicação de regras, faz com que aumentar a dimensão de uma empresa seja um processo lento e arriscado. Em vez de facilitar o crescimento, o sistema tende a complicá-lo. Quando crescer passa a ser um percurso cheio de obstáculos, muitas empresas preferem ficar pequenas, mesmo quando têm capacidade para ir mais longe.

A isto soma-se outro problema. Em Portugal, crescer é muito difícil porque o enquadramento fiscal e regulatório, associado à burocracia e à incerteza na aplicação de regras, faz com que aumentar a dimensão de uma empresa seja um processo lento e arriscado. Em vez de facilitar o crescimento, o sistema tende a complicá-lo. Quando crescer passa a ser um percurso cheio de obstáculos, muitas empresas preferem ficar pequenas, mesmo quando têm capacidade para ir mais longe.

O resultado é um ciclo que se repete, deixando a economia e o país presos a um equilíbrio de baixa produtividade e baixo valor, que só permite ‘redistribuir pobreza’ porque o ‘bolo’ aumenta pouco. Empresas pequenas geram menos valor e isso limita salários. Salários baixos reduzem a capacidade de poupança e investimento e, sem investimento, a produtividade continua baixa. Assim, o país mantém-se num padrão de salários baixos e sem esperança.

Quando este padrão se prolonga durante muitos anos, acontece algo ainda mais grave que é tornar-se normal aos olhos dos cidadãos “normais”. As pessoas habituam-se a trabalhar muito e a não progredir. Habituam-se a considerar aceitável aquilo que devia ser um sinal de falha do sistema económico: esforço elevado, retorno limitado e pouca possibilidade de melhorar de vida, a não ser que se emigre – na prática, o principal ‘elevador social’, que é a educação, apenas permite melhorar a condição de uma larga faixa de qualificados fora do país, significando que está ‘avariado’. Numa analogia, é como se, no ‘prédio dos salários da UE’, apenas os primeiros andares passem por Portugal, pelo que quem quer aspirar a mais tem de sair nos andares de outros países, onde se paga mais.

Falta de coesão territorial: o abandono do interior

Há um tema recorrente em Portugal: o abandono do interior. Aldeias que perdem população, serviços que fecham, transportes que desaparecem, hospitais sem resposta, jovens que saem e não voltam, e uma população envelhecida que fica sem alternativas. Mas este problema não pode ser tratado apenas como uma questão emocional ou simbólica. A perda de coesão territorial tem consequências económicas diretas. É um travão ao crescimento.

Um país que concentra quase tudo numa área metropolitana e deixa grandes zonas do território com pouca atividade económica não é apenas um país desigual. É também um país menos eficiente. Perde dimensão de mercado interno, perde capacidade produtiva distribuída, perde investimento fora dos grandes centros, perde diversidade económica e perde capital humano local. Perde, ainda, a possibilidade de criar redes regionais de empresas e de inovação que sustentem emprego e desenvolvimento fora das áreas centrais. No limite, deixa de funcionar como um país integrado e passa a funcionar como um país com uma zona central ativa e periferias em declínio.

O interior abandonado não é apenas “tristeza nacional”. Tem custo económico. É perda de PIB potencial, porque há recursos e pessoas que deixam de ser utilizados de forma produtiva. É produtividade desperdiçada, porque há talento que não encontra oportunidades onde vive. É também aumento de despesa pública, porque manter serviços em territórios muito envelhecidos e dispersos tende a ser mais caro do que criar condições para fixar população e atividade. E é um fator de desigualdade estrutural, porque o local onde se nasce e vive passa a determinar mais do que devia no que concerne às oportunidades de educação, emprego e mobilidade social.

Há ainda um paradoxo que importa sublinhar. Tendo o país recebido tanto em fundos (estruturais) durante décadas, como não conseguiu transformar a coesão territorial numa base sólida de crescimento e desenvolvimento? O problema não tem sido a falta de recursos, mas a forma como as políticas foram desenhadas e executadas, e a falta de prioridades claras e de avaliação de resultados.

Portugal tornou-se um dos países da UE com mais quilómetros de autoestrada por habitante, mas essa rede serviu, em muitos casos, para acelerar a migração de pessoas e atividade económica do interior para o litoral. Em contraste, a Irlanda não centrou o investimento em autoestradas, mas no capital humano. Embora o sucesso da Irlanda dependa de múltiplos fatores, os resultados estão à vista, pois é um dos países com maior nível de vida da UE. Pelo contrário, Portugal tem-se aproximado perigosamente da cauda da UE – um movimento que deverá ser retomado passados os ‘ventos favoráveis’ que temos vindo a beneficiar nos anos mais recentes.

Em muitos casos, construiu-se infraestrutura, mas não se criou atividade económica suficiente para a sustentar. Requalificou-se espaço urbano, mas não se garantiu fixação de empresas e de pessoas. Investiu-se em obra, mas não se criou um ecossistema económico que produza emprego e riqueza no território.

O exemplo mais conhecido é o das autoestradas, que durante anos absorveram grande parte dos fundos europeus. Portugal tornou-se um dos países da UE com mais quilómetros de autoestrada por habitante, mas essa rede serviu, em muitos casos, para acelerar a migração de pessoas e atividade económica do interior para o litoral. Em contraste, a Irlanda não centrou o investimento em autoestradas, mas no capital humano. Embora o sucesso da Irlanda dependa de múltiplos fatores, os resultados estão à vista, pois é um dos países com maior nível de vida da UE. Pelo contrário, Portugal tem-se aproximado perigosamente da cauda da UE – um movimento que deverá ser retomado passados os ‘ventos favoráveis’ que temos vindo a beneficiar nos anos mais recentes.

O centralismo agrava este problema. Num sistema muito centralizado, a decisão concentra-se e a responsabilidade dispersa-se. E quando a responsabilidade é difusa, é mais difícil corrigir falhas e exigir resultados. O efeito final é conhecido: o interior perde população e investimento, e o país perde capacidade de crescer de forma equilibrada.

Especialização económica. Confunde-se atividade com prosperidade

Portugal dificilmente conseguirá garantir crescimento sustentado enquanto a sua economia permanecer excessivamente dependente de setores de baixo valor acrescentado. Não se trata de uma crítica à expansão do turismo ou dos serviços, mas da constatação económica de que sem uma base produtiva mais robusta — com indústria moderna e serviços avançados, intensivos em tecnologia e conhecimento — o país terá sempre dificuldade em aumentar a produtividade e fazer crescer os salários de forma consistente.

O turismo pode ser um setor relevante, capaz de gerar receita externa, atrair investimento e criar emprego. O problema emerge quando o turismo passa a ocupar, por substituição, o espaço de outras políticas que deveriam existir e ser prioritárias, nomeadamente na reindustrialização, na tecnologia, na inovação e na sofisticação da estrutura exportadora. O turismo, por si só, não assegura um aumento permanente da produtividade. Também não garante salários médios elevados para a maioria dos trabalhadores. E dificilmente constrói, sozinho, uma base exportadora suficientemente diversificada e sofisticada para sustentar crescimento durante ciclos longos.

Além disso, quando um país assenta excessivamente num setor cíclico e exposto a choques externos — geopolíticos, sanitários, energéticos ou de confiança internacional — torna-se estruturalmente mais vulnerável. Isto não significa que o setor em si seja um problema, mas não pode ser o eixo central de uma estratégia de convergência económica. A questão decisiva, portanto, não é saber se o turismo é bom ou mau, mas compreender que é preciso diversificar a economia para indústria e serviços mais avançados para sustentar produtividade e salários de nível europeu.

E há exemplos que tornam o contraste inevitável: países que partiram de níveis de desenvolvimento mais baixos do que Portugal conseguiram construir estruturas produtivas mais densas e resilientes, muitas vezes com menos vantagens naturais. O que demonstra que não estamos perante um destino traçado pela geografia ou pela falta de recursos, mas perante o resultado de escolhas económicas, políticas (in)consistentes e (in)capacidade de executar bem.

Portugal tem, com frequência, valorizado demasiado a atividade visível: movimento, consumo, indicadores a crescer no curto prazo. Mas atividade não é sinónimo de riqueza. Crescer não é apenas fazer mais — é produzir com mais valor, incorporar mais tecnologia, aumentar capacidade exportadora e sustentar salários mais elevados de forma duradoura.

Pobreza e desigualdade. O país de trabalhadores pobres

Há um problema social em Portugal que devia ser politicamente inaceitável: o número elevado de pessoas em situação de pobreza, incluindo muitas que trabalham e se esforçam todos os dias.

Uma sociedade pode suportar algum grau de desigualdade se houver crescimento, mobilidade social e perspetiva real de melhoria de vida, e a capacidade do Estado apoiar os mais desfavorecidos, não deixando ninguém para trás. O que uma sociedade não pode aceitar, a meu ver, é que trabalhar deixe de ser suficiente para sair da pobreza. Quando o trabalho não protege, o sistema está a falhar no básico que é garantir que o esforço tem retorno. Infelizmente, trata-se de um fenómeno crescente no nosso país.

Portugal tem demasiadas pessoas que trabalham, cumprem regras, pagam impostos e sustentam o funcionamento do país e, mesmo assim, vivem com insegurança financeira. Muitas famílias conseguem pagar as despesas, mas com dificuldade permanente, e com a sensação de que basta um imprevisto para tudo ficar em risco. Isto não se resolve apenas com aumentos pontuais de rendimento ou com medidas avulsas. É um problema estrutural que tem várias causas que se reforçam entre si:

• produtividade baixa, que limita os salários e reduz a capacidade de pagar melhor de forma sustentável;
• empresas de pequena dimensão e com pouco capital, que têm mais dificuldade em crescer, investir e distribuir valor;
• fraca concorrência em alguns setores, que contribui para preços elevados e reduz a pressão para melhorar eficiência, o que retira poder de compra aos trabalhadores e agrava o custo das empresas;
• custo de vida elevado, que anula parte dos ganhos e torna os rendimentos insuficientes;
• políticas públicas lentas e pouco eficazes, que muitas vezes chegam tarde e protegem mal quem está mais exposto.

O mais grave é que a pobreza passou a fazer parte do quotidiano, como se fosse inevitável. E quando a pobreza se normaliza, a política tende a responder com gestão de curto prazo: apoios pontuais, medidas compensatórias e pequenas correções. Discute-se como aliviar a situação, mas não se discute com a mesma força como mudar as condições que a produzem.

Convém ser claro e dizer que a pobreza e a desigualdade não surgem por acaso. São o resultado de escolhas e de um modelo económico que não gera valor suficiente para ser distribuído de forma mais equilibrada. E quando essa realidade se prolonga, deixa de ser apenas um problema social e passa a ser um problema político. Porque o trabalhador pobre, ou o trabalhador permanentemente no limite, torna-se um cidadão desiludido. E um cidadão desiludido é mais vulnerável a discursos simples, a promessas fáceis e a soluções radicais. Um país que não consegue proteger quem trabalha está a criar, por dentro, as condições para a instabilidade que depois diz combater.

Investimento e inovação. Pouco e mal orientados

A produtividade não aumenta por decreto. Aumenta quando as empresas e o país investem melhor, inovam mais e incorporam tecnologia, conhecimento e boas práticas de gestão. Isto exige tempo, capital — físico e humano — e capacidade de execução. Exige, sobretudo, investimento que tenha impacto real na economia e não apenas impacto contabilístico na despesa.

O problema é que Portugal gasta muito, mas investe pouco e muitas vezes mal. Não se trata apenas do volume de investimento. Trata-se também da orientação. O país financiou muitos projetos cofinanciados por fundos europeus, mas nem sempre financiou transformação. Houve muita modernização visível, mas não houve aumento consistente de produtividade. Houve investimento em obra e em equipamentos, mas houve menos investimento em escala, em valor acrescentado nacional e em capacidade exportadora.

Isto é importante porque, como já referido, nem toda a despesa é investimento. E nem todo o investimento tem retorno produtivo. Há uma diferença que Portugal nem sempre faz com clareza. Gastar pode ser necessário para manter serviços, pagar salários, responder a urgências ou apoiar famílias. Investir, no sentido económico, é aumentar a capacidade futura de produzir mais valor: melhorar processos, aumentar eficiência, criar produtos novos, ganhar mercados, capitalizar empresas, modernizar tecnologia e elevar competências.

Quando um país confunde estas duas coisas, cria uma ilusão de progresso. Há movimento, há execução financeira e há números para apresentar, mas a estrutura produtiva permanece igual.

Em Portugal, criou-se durante muitos anos uma cultura de “execução” que valoriza mais o cumprimento formal do programa do que o efeito real do investimento. Usualmente, mede-se o sucesso pela taxa de execução e pela despesa feita, e não pelos resultados concretos ao nível do aumento de produtividade, das exportações, dos salários, do crescimento das empresas, da criação de empregos qualificados e da melhoria sustentada do nível de vida. Fechar um programa e gastar o orçamento não é, por si só, transformar a economia.

 

Este problema agrava-se quando os incentivos estão mal desenhados. Se os apoios públicos e os fundos se orientam sobretudo para projetos fragmentados, de pequena escala ou com retorno pouco claro, então o impacto estrutural é reduzido. Pode haver benefícios locais ou pontuais, mas não há mudança de regime económico. A consequência é o padrão conhecido: há despesa, mas não há salto na produtividade.

Há ainda um constrangimento de base que muitas vezes é ignorado: investimento sustentado exige poupança interna e capitalização. Um país não consegue aumentar investimento de forma duradoura se não tiver mais poupança disponível, seja das empresas, das famílias ou do Estado. E, em Portugal, a capitalização das empresas é baixa e muitas empresas têm dificuldade em acumular recursos próprios para investir. Isso limita a capacidade de crescer e de inovar, pois a base da poupança está na geração de valor pelas empresas — não apenas asseguram a maior parte da poupança interna, como os salários e impostos que pagam a trabalhadores e Estado (além de rendas e dividendos aos investidores) são a base da poupança dos restantes setores institucionais. Quanto maior a geração de valor pelas empresas, maior será o valor dos salários e impostos, e assim a capacidade de poupança das famílias e do Estado, que depois retorna às empresas através da intermediação financeira (bancos em particular).

No que se refere à intermediação, é importante que o financiamento se dirija aos setores que melhor poderão contribuir para o crescimento sustentado do país, mas para isso é preciso que esses sejam os mais rentáveis, daí a importância de um bom desenho dos incentivos das políticas públicas para que tal aconteça. Neste domínio é ainda crucial a criação de instrumentos de poupança à disposição das famílias orientados para investimento produtivo, tendo em conta o perfil de risco e rentabilidade das famílias e das empresas.

A questão central, por isso, não é apenas “investir mais”. É investir melhor, com prioridade ao que aumenta valor acrescentado e produtividade: tecnologia, inovação, internacionalização, escala empresarial, qualificação e requalificação, e condições institucionais que reduzam burocracia, acelerem decisões e tornem o investimento previsível. Sem esta mudança, Portugal pode continuar a gastar e a executar programas, mas sem alterar a capacidade de produzir mais valor por hora de trabalho e, com isso, aumentar o nível de vida.

Capital humano: O país que forma talento para exportar porque não o consegue aproveitar

Portugal tem hoje uma geração jovem mais qualificada do que alguma vez teve, comparando relativamente bem a nível europeu, o que é um progresso claro. No entanto, o país continua a ter uma parte muito significativa da população adulta, sobretudo a das gerações anteriores — de trabalhadores, mas também de empregadores —, com baixas qualificações no contexto europeu. Isso limita a produtividade média da economia, porque a produtividade depende não apenas da qualidade dos jovens que entram no mercado, mas também das competências de quem já está a trabalhar.

Mesmo entre os mais qualificados, existe um problema decisivo: o mercado paga pouco. Em muitos setores, os salários não refletem o nível de formação nem o esforço exigido. Isto cria um desfasamento entre aquilo que o país forma e aquilo que a economia consegue oferecer como carreira e rendimento.

O problema não está nos jovens, mas na estrutura da economia e das empresas. Muitas empresas não têm escala, não têm capitalização e não têm níveis de organização e tecnologia que lhes permitam absorver e remunerar profissionais qualificados de forma competitiva. Em muitos casos, não conseguem pagar melhor porque produzem pouco valor por trabalhador. E o resultado é previsível: os jovens qualificados procuram fora o que não encontram cá.

Daí resulta a saída de profissionais essenciais: médicos, engenheiros, gestores, investigadores e outros quadros especializados. E quando um país perde sistematicamente estes perfis, perde mais do que pessoas. Perde capacidade produtiva futura.

Este fenómeno não é apenas “fuga de cérebros”. É também perda:

(i) de rendimento potencial, porque são pessoas com elevado contributo para o valor acrescentado;

(ii) de inovação, porque são pessoas que poderiam gerar melhoria tecnológica e novos projetos;

(iii) de produtividade, porque o país fica com menos capital humano qualificado disponível;

(iv) de impostos futuros, porque o retorno da formação financiada pelo país é capturado por outras economias.

No fundo, o país financia parte do investimento na formação e outros países recolhem os benefícios económicos desse investimento. É um dos piores negócios possíveis, porque é um custo que Portugal assume, mas cujo retorno é transferido para concorrentes.

Quanto à imigração, é um tema que exige ser tratado com realismo. A imigração deve ser regulada em função das necessidades da economia e do equilíbrio social. Obviamente que ajuda a resolver falta de mão-de-obra em certos setores e reduz pressões de curto prazo no mercado de trabalho. Contudo, é uma condição necessária, não suficiente, para o crescimento sustentado.

É a criação de condições de crescimento económico que requer mais imigração — quando não há suficiente população ativa no país para assegurar o acréscimo de atividade —, não o contrário, como mostrou um estudo da FEP – Faculdade de Economia do Porto.

A entrada desregulada de imigrantes, desligada da atividade económica, como tivemos durante a vigência do Regime de Manifestação de Interesse, entre 2017 e 2024, significou um fluxo de entrada muito elevado quando comparado com o crescimento económico registado (cerca de 2% ao ano, pouco acima da UE, quando tal aumento de recursos humanos deveria ter permitido um crescimento na casa dos 3% ou 4%). Isto implica que uma boa parte dessas pessoas está ou esteve na economia paralela, contribuindo muito pouco para o PIB oficial (sobretudo via consumo dessas pessoas pago com rendimento não declarado), ao mesmo tempo que pressiona infraestruturas (como habitação) e serviços públicos.

Certamente muitos imigrantes vieram para trabalhar no turismo, sobretudo, mas muitos outros entraram simplesmente porque Portugal era a forma mais fácil de entrar na UE, ficando apenas o tempo suficiente até poderem dirigir-se aos países europeus mais ricos, principais destinos de imigração.

A imigração desregulada contribuiu, por isso, muito pouco para o crescimento económico. Só com a subida de produtividade e um modelo produtivo mais forte, com uma especialização assente em setores avançados, intensivos em conhecimento e inovação, será possível a Portugal crescer a ritmos que nos permitam alcançar o grupo de países mais ricos da UE (na casa dos 3% se a UE crescer a 1,5% ao ano, ou cerca de 2,4% se a UE crescer 1% ao ano), segundo o estudo da FEP. Nessa situação, precisaremos de um fluxo de entradas maior do que na média desde 1999, mas bem menor do que a do período entre 2017 e 2024, e certamente com um perfil um pouco diferente — com maior peso dos mais qualificados, mas suficientemente diverso, incluindo profissionais especializados nas mais diversas áreas com a experiência e formação adequadas, não requerendo necessariamente grandes habilitações académicas.

Na situação atual, o país pode ter mais pessoas a trabalhar e mais movimento económico, mas dentro de um modelo de salários baixos que gera pouca convergência. O país ganha números que ajudam ao discurso político, como máximos no emprego, mas não gera ganhos substantivos e sustentáveis na riqueza por trabalhador. E sem riqueza por trabalhador, não há convergência sustentável.

O Estado. Mesmo quando decide, falha na execução e recompensa o amiguismo

Chegamos a outro ponto sensível e, em muitos aspetos, dos mais decisivos. Portugal tem problemas conhecidos e repetidos: burocracia pesada, justiça lenta, decisões administrativas imprevisíveis, regulamentação excessiva, serviços do Estado que não articulam entre si, processos que se arrastam durante meses ou anos. Tudo isto já seria suficiente para travar investimento, atrasar projetos e reduzir produtividade.

Mas isso é apenas a primeira camada. A camada mais profunda é outra: a forma como o Estado executa e, sobretudo, a forma como o poder político trata o Estado. Porque o grande bloqueio português não é apenas a falta de boas ideias. É a incapacidade de as transformar em resultados. E essa incapacidade não é acidental: resulta de incentivos errados, de hábitos instalados e de uma cultura de funcionamento que, em vez de premiar competência, tende a premiar lealdade e pertença.

E depois, sem medo nas palavras, em Portugal a política favorece o amiguismo. Favorece a proximidade em detrimento do mérito. Favorece a fidelidade em detrimento da capacidade. Favorece a ocupação de lugares em detrimento da entrega de resultados. E este padrão, repetido durante anos, tem um efeito inevitável: vai colocando pessoas menos capazes em funções cada vez mais exigentes, até que o Estado deixa de ser uma máquina de execução e passa a ser uma máquina de ocupação.

Isto não é um insulto geral ou uma frase fácil. É um mecanismo real de degradação institucional. Funciona mais ou menos assim: (i) os lugares são atribuídos por rede e o critério deixa de ser competência e passa a ser alinhamento; (ii) sendo esse o critério, a avaliação séria desaparece; (iii) em consequência, instala-se a mediocridade, (iv) a execução falha e (v) ninguém responde, pelo que a falha torna-se normal.

E depois o país faz o que sabe fazer melhor: habitua-se. O discurso político chama “complexidade” ao que é incompetência, “processo” ao que é atraso, “dificuldade técnica” ao que é falta de decisão, e “estabilidade” ao que é incapacidade de reformar.

Há aqui qualquer coisa de profundamente português, e quase clássica. Eça reconheceu esta fórmula: um país onde o discurso é moderno e o funcionamento é antigo, onde a forma é mais cuidada do que o conteúdo, onde se fala como se se governasse, mas se governa como se se improvisasse. E Oliveira Martins, se tivesse de resumir o fenómeno em poucas palavras, provavelmente diria que Portugal continua preso à lógica do “reino das intenções” e não ao “reino dos resultados.

O resultado é um Estado que não se organiza para servir o país. Organiza-se para se servir a si próprio. E um Estado assim não é apenas caro. É improdutivo. Porque o Estado improdutivo cria custos de contexto permanentes, e esses custos são pagos por todos: pelas empresas e pelas famílias.

Quando o Estado funciona mal, tudo fica mais caro e mais lento:

(i) licenças e autorizações tornam-se um processo interminável;

(ii) decisões demoram porque ninguém quer assumir risco;

(iii) projetos param em “pareceres” e “despachos” em cadeia;

(iv) organismos empurram responsabilidades uns para os outros;

(v) tribunais demoram tanto que a justiça deixa de ser útil;

(vi) a regra muda conforme o serviço, o técnico e o humor do momento; (vii) a administração produz incerteza, e a incerteza destrói investimento.

E depois acontece o inevitável: o investimento adia-se ou perde-se. O investidor racional afasta-se, ou investe pouco e com cautela. O empresário adapta-se e deixa de pensar em crescer, passando a pensar em resistir. O talento procura alternativas e sai. E, assim, fecha-se o ciclo vicioso: a economia cresce pouco, os salários sobem pouco, a base fiscal melhora pouco, o Estado reforma-se pouco, e o país chama prudência à sua incapacidade de mudar. Mas o mais grave não é apenas o mau funcionamento. O mais grave é quem paga o custo.

A execução falha, mas a responsabilidade dissolve-se. O anúncio faz-se, a fotografia tira-se, o programa apresenta-se, o prazo passa, a oportunidade morre, e no fim não há culpados. Há apenas uma palavra útil, repetida como desculpa nacional: “complexidade” que é, usualmente, o nome educado da irresponsabilidade.

E quando um país normaliza a impunidade da incompetência, institucionaliza a estagnação. Porque deixa de haver correção pelo erro. Deixa de haver custo para a falha. Deixa de haver incentivo para melhorar. O sistema continua, e o país habitua-se a andar devagar, a perder tempo, a desperdiçar investimento e a aceitar como inevitável aquilo que é, na verdade, o principal bloqueio ao seu desenvolvimento.

No fundo, o Estado não é apenas parte do problema. É o lugar onde o problema se reproduz. E enquanto o Estado não recuperar uma cultura de mérito, execução, responsabilização e avaliação real, Portugal pode continuar a discutir as reformas certas, mas continuará, como tantas vezes, a falhar no momento decisivo de as fazer.

O que fazer então? Três eixos principais, mas com calendário, avaliação e responsabilização

Se o diagnóstico é duro, a resposta tem de ser mais dura ainda no sentido de ser concreta, exigente e com resultados verificáveis. Portugal não precisa de mais documentos estratégicos, precisa de abandonar a política do anúncio e passar para a política do resultado com prazos, metas, execução, avaliação e responsabilidade.

A resposta tem de assentar em três eixos principais:

• Primeiro eixo – escala e capacidade competitiva, com um Estado mais leve e eficiente que privilegie o investimento e a competitividade. Portugal precisa de criar condições para que existam mais empresas com dimensão, capital e capacidade de competir nos mercados externos. Isso implica, desde logo, uma fiscalidade competitiva e boas infraestruturas públicas, o que pressupõe uma reforma do Estado que baixe o peso da despesa corrente para baixar a tributação do capital – revertendo uma das mais altas máximas combinadas de IRC da UE, começando por eliminar a derrama estadual para atrair investimento estruturante –, e do trabalho (pois as nossas taxas de IRS são altas para salários relativamente baixos), e eleve o investimento público, compensando décadas de desinvestimento e a redução esperada dos fundos da UE. Um Estado mais leve e eficiente, com melhores serviços públicos, ganhará espaço orçamental e irá beneficiar cidadãos e empresas, essa é a primeira premissa, que desenvolvo no terceiro eixo. O aumento de escala implica ainda incentivar a consolidação, fusões e parcerias para aumentar escala e criar clusters com massa crítica, onde empresas, universidades e investimento se reforcem mutuamente. Uma economia com empresas de muito baixa dimensão média tem dificuldade em investir, inovar e pagar melhor. O objetivo não é “acabar com o pequeno”, nem tratar a pequena empresa como problema. O objetivo é deixar de tratar a pequena dimensão como destino inevitável. É criar incentivos para crescer, e retirar obstáculos que penalizam quem tenta crescer.
• Segundo eixo – alimentar o choque de produtividade iniciado no primeiro eixo através da reorientação do financiamento e do investimento e aposta na requalificação das gerações de ativos mais antigas, quer empregados quer gestores. Estou a falar de aproveitar muito melhor os fundos europeus de dimensão significativa ainda disponíveis através de uma reorientação para projetos de elevada produtividade e geração de valor, através da mudança dos critérios de seleção e de resultado. A produtividade não sobe apenas com intenção política, mas esta pode apontar caminhos e a orientação dos fundos da UE deve ser um acelerador da produtividade empresarial. A produtividade sobe quando se muda a forma como se produz, como se organiza o trabalho e como se usa tecnologia. Neste contexto, a Inteligência Artificial, a automação e a digitalização não são um tema futurista, mas sim uma grande oportunidade para Portugal recuperar terreno perdido em matéria de produtividade. Trata-se de ferramentas atuais que muitos países já utilizam para ganhar eficiência e valor, mas produtividade não é simplesmente comprar software – é reorganizar processos, medir desempenho, profissionalizar a gestão, reduzir desperdício e melhorar métodos de trabalho. Ao mesmo tempo, tal exige um esforço sério de requalificação de adultos – que, ao contrário das gerações mais novas, comparam muito mal no contexto da UE, limitando a adição de tecnologias mais inovadoras e produtivas –, tanto trabalhadores como gestores (parte do défice de produtividade radica também na gestão, em particular nas empresas de menor dimensão), e de melhoria do ensino, com foco em competências efetivas onde continuamos a comparar mal nos rankings da OCDE: raciocínio, literacia digital, capacidade técnica, comunicação e resolução de problemas. Sem isso, o país continuará a ter diplomas, mas não terá a produtividade necessária para aumentar salários. O Estado tem o dever de criar condições de competitividade e apontar o caminho – em particular, reorientar os fundos europeus para a qualificação, a produtividade e a geração de valor –, mas sem pulsões dirigistas de escolher setores, pois há oportunidades em todos os setores e devem ser as empresas a escolher onde apostar para responder à procura do mercado de forma inovadora e capaz.
• Terceiro eixo – dentro da reforma do Estado, além da necessidade uma composição orçamental mais amiga do crescimento – menos peso da despesa corrente em favor de uma fiscalidade mais competitiva e mais investimento público –, há aspetos qualitativos também decisivos para impulsionar o investimento, como a previsibilidade fiscal e regulatória, assegurando condições estáveis para investimento privado. Por exemplo, há serviços públicos cujo funcionamento é essencial. Sem uma justiça rápida, não há confiança. Sem simplificação administrativa, não há velocidade económica. Sem regras claras e previsíveis, não há decisão de longo prazo. E sem mérito na administração pública, não há execução consistente nem melhoria sustentável dos serviços – é por isso que a introdução de uma cultura de mérito é uma das medidas de gestão cruciais para melhorar os serviços públicos. Portugal precisa de um Estado capaz de decidir e fazer, com coordenação entre serviços, prazos cumpridos e responsabilidade real. Se não existir responsabilização quando falha a execução, não há reforma; há apenas mudança de discurso. Há ainda aspetos da gestão determinantes no processo de reforma do Estado. Estou a falar de uma condição transversal que os governos tendem a evitar: avaliar e cortar. Avaliar políticas públicas com critérios objetivos, medir impacto real, encerrar programas que não funcionam, eliminar redundâncias, simplificar estruturas e reduzir burocracia que existe apenas para se justificar a si própria. Reformar não é apenas criar novos instrumentos. Reformar também é parar o que não produz resultados, mesmo quando isso é politicamente incómodo. Sem esta exigência de avaliação e corte, o país continuará a fazer o que sempre fez: lançar medidas, gastar recursos, anunciar sucessos formais e, no fim, manter a estrutura praticamente igual.

Conclusão. Precisamos de um país competitivo em áreas avançadas, não apenas em servir à mesa

Portugal não pode aceitar ser apenas um país agradável para visitar e razoável para viver, mas com rendimentos baixos. Não pode aceitar ser um país acolhedor para quem chega de fora, mas exigente e frustrante para quem cá trabalha, paga impostos e tenta construir uma vida.

A integração europeia foi decisiva para modernizar Portugal em muitas dimensões. Trouxe infraestruturas, investimento público, serviços e uma transformação material visível. Contudo, foi uma oportunidade histórica aproveitada apenas em alguns aspetos. Isto porque há um limite para o que a Europa pode fazer por nós. Chega um momento em que os fundos e os programas externos deixam de compensar aquilo que falha internamente. E esse momento já chegou.

A Europa pode ajudar a financiar obras e políticas, mas não substitui o que falta dentro do país: um modelo produtivo com mais valor acrescentado, empresas com maior escala, um Estado capaz de executar e decidir a tempo, uma economia mais competitiva e uma coesão territorial que não deixe a maioria do país para trás.

Se queremos convergir de forma sustentada, temos de ser claros: sem reformas que aumentem o crescimento potencial, Portugal continuará a divergir. Não é uma afirmação ideológica. É uma conclusão simples: se a produtividade cresce pouco, se o investimento é insuficiente, se as empresas não ganham escala, e se o Estado continua lento e imprevisível, então o nível de vida continuará abaixo do necessário e o país continuará a perder posição relativa face aos seus concorrentes. A questão não é saber se Portugal tem capacidade, mas se está disposto a mudar o que é preciso mudar, pois o país tem recursos humanos com talento, tem setores com potencial e tem condições para fazer melhor.

Porque o que tem faltado não é inteligência disponível. O que tem faltado é continuidade, capacidade de execução, privilegiar o mérito, competência política e coragem para sair do discurso confortável e entrar na reforma difícil. Tem faltado coragem para enfrentar a burocracia e os interesses instalados — e, muitas vezes, a sensação é que essa burocracia não é apenas tolerada, mas conveniente para quem dela beneficia. Tem faltado coragem para combater práticas de amiguismo que degradam a qualidade do Estado. Tem faltado coragem para exigir mérito, avaliar resultados e responsabilizar quando há falhas.

Aquilo que define uma nação não é o que se promete, o que se anuncia ou o que se inscreve em planos. O que verdadeiramente a define é o que consegue concretizar na prática — de forma consistente, sustentada e com impacto real na vida das pessoas —, elevando, de facto, o seu nível de vida e o seu bem-estar.