Como os fundos europeus mudaram Portugal nos últimos 40 anos

Há 40 anos, Portugal assinava no Mosteiro dos Jerónimos, em Lisboa, um pacto que prometia mudar tudo. Era 12 de junho de 1985 e, entre o cheiro a papel oficial e as câmaras de televisão, Mário Soares, Rui Machete e Jaime Gama selavam o bilhete de entrada do país no clube europeu dos países ricos através da assinatura do Tratado de Adesão às então Comunidade Económica Europeia (CEE).

O processo não foi simples porque a candidatura portuguesa enfrentava ceticismo devido ao atraso económico do país e à instabilidade política pós-revolução. As negociações duraram oito anos que se arrastaram por oito governos diferentes. Por tudo isso, o 12 de junho de 1985 for recebido com grande entusiasmo, não fosse um marco que trazia consigo um manancial de promessas de modernidade, crescimento, autoestradas, universidades, hospitais e, claro, dinheiro. Muito dinheiro.

Só no ano passado, Bruxelas passou um cheque de 6,13 mil milhões de euros a Portugal, que elevou o saldo total de transferências para mais de 167 mil milhões de euros ao longo dos últimos 40 anos. Mas as contas não se ficam por aqui. A este valor tem de somar-se ainda os 9,1 mil milhões do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR) que ainda estão por desembolsar e 21 mil milhões de euros do programa Portugal 2030 por pagar. Feitas as contas, alcança-se um montante que ultrapassa já os 197 mil milhões de euros.

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A bonança que chega há quatro décadas de Bruxelas é também notória pelo lado da reciprocidade, com Portugal a ser sempre beneficiário líquido, recebendo anualmente mais fundos do que aqueles que envia para Bruxelas. Até ao final de 2024, as transferências líquidas ultrapassam os 88 mil milhões de euros, o equivalente a 10 novos aeroportos de Lisboa. Só no ano passado, as transferências líquidas ascenderam a 3,7 mil milhões de euros, cerca de 1,3% do PIB.

Quatro décadas depois da adesão à atual União Europeia (conhecida como Comunidade Económica Europeia até 1992), com o PIB per capita nacional (26.666 euros) ainda 18,4% abaixo da média europeia quando medido em paridade do poder de compra (PPC), levanta-se a questão se este oceano de fundos se traduziu num país mais próspero, mais competitivo e mais moderno, ou, pelo contrário, Portugal ficou aquém do potencial que o investimento europeu prometia. A resposta não é linear, mas é evidente os fundos comunitários deixaram a sua marca em várias componentes da economia e da sociedade nacional.

Riqueza por habitante a passo de caracol

Portugal iniciou a sua jornada europeia com um PIB per capita que representava cerca de 55% da média comunitária. Quatro décadas depois, esse rácio melhorou para aproximadamente 83%, mas a convergência total continua a ser uma miragem. Os fundos europeus financiaram sucessivos Quadros Comunitários de Apoio (QCA), desde o primeiro desenvolvido entre 1989 e 1993, até ao atual Portugal 2030, mas a distância para os parceiros mais desenvolvidos mantém-se teimosa.

Esta situação é particularmente notada com a travagem da convergência nos anos 2000, deixando o país preso naquilo que a EY chama de “armadilha do desenvolvimento intermédio europeu”. De acordo com a análise “Desafio da Produtividade em Portugal”, a consultora revela um padrão de crescimento da riqueza por habitante em quatro atos.

• Entre 1986-1993, o país registou um crescimento de 6% ao ano do PIB per capita, mais do triplo do ritmo europeu (2,4%).
• No período entre 1994-1999, Portugal manteve-se como locomotiva, alcançando um crescimento de 5,6% ao ano versus 4,4% da União Europeia.
• Mas o século XXI trouxe o descolamento: entre 2000-2006, o crescimento anual do PIB per capita caiu para 2,1%, empatando com a União Europeia, e na crise de 2007-2013, Portugal encolheu 0,3% ao ano contra um avanço de 0,6% no bloco europeu.

Apesar de décadas de investimento europeu, o país continua a precisar de mais tempo para atingir os padrões de vida da Europa desenvolvida. A pergunta que se impõe é se a estratégia de aplicação dos fundos privilegiou suficientemente os fatores de competitividade estrutural ou se se dispersou em demasiadas frentes.

O diagnóstico da EY aponta para que o modelo baseado em mão-de-obra barata e setores tradicionais esgotou-se. Enquanto a Irlanda (que em 1986 estava atrás de Portugal) disparou 6% ao ano em PIB per capita entre 2000-2019 com inovação, Portugal manteve-se refém da baixa produtividade total dos fatores — indicador que mede eficiência na combinação de capital, trabalho e tecnologia.

“O país não interiorizou que, neste estágio de desenvolvimento, já não se cresce com o modelo do passado”, alerta o estudo. Os fundos europeus financiaram infraestruturas físicas, mas falharam em catalisar a revolução digital e o salto para indústrias high-tech que caracterizaram casos de sucesso como a Estónia ou a própria Irlanda.

Apesar de décadas de investimento europeu, o país continua a precisar de mais tempo para atingir os padrões de vida da Europa desenvolvida. A pergunta que se impõe é se a estratégia de aplicação dos fundos privilegiou suficientemente os fatores de competitividade estrutural ou se se dispersou em demasiadas frentes.

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O motor do crescimento (e das controvérsias)

O setor das infraestruturas foi onde os fundos europeus deixaram a marca mais visível no território nacional. Desde a construção das primeiras autoestradas até aos modernos sistemas de telecomunicações, passando pelo Metro de Lisboa e Porto, Portugal transformou radicalmente a sua rede de infraestruturas

Desde 1986 que Portugal construiu 3.065 quilómetros de autoestradas, tornando-se o quarto país da União Europeia com maior rede absoluta e o segundo em densidade por habitante. Uma rede que cresceu 16 vezes em quatro décadas, financiada a 85% por fundos europeus, segundo dados da Agência para o Desenvolvimento e Coesão (AD&C). Mas por trás deste feito histórico esconde-se uma equação complexa: cada euro investido em infraestruturas gerou 0,38 euros de PIB adicional no curto prazo e 1,14 euros no longo prazo, segundo modelações do mesmo organismo.

O Portugal 2020 revelou-se particularmente impactante. Entre 2015 e 2023, os 14,8 mil milhões de euros aplicados em infraestruturas de transportes e energia contribuíram para um acréscimo médio anual de 1,3% no PIB, criando 48 mil postos de trabalho diretos e melhorando a coesão territorial em 22% nas regiões do interior, segundo dados da AD&C.

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Projetos como a modernização do porto de Sines — que recebeu 25 milhões do Fundo de Coesão para ampliar o Terminal XXI e acolher navios megacarriers — ou a expansão do Metro de Lisboa para 46,5 quilómetros, ilustram esta transformação. Mas a aposta na ferrovia trouxe dados contraditórios. Enquanto o Metro do Porto quintuplicou a rede original (de 11,8 quilómetros em 2002 para 70,1 quilómetros em 2024), transportando quase 90 milhões de passageiros no ano passado, os comboios convencionais mantiveram velocidades médias de 50 km/h.

A viragem surge com o financiamento de mais de 800 milhões de euros da União Europeia para a linha de alta velocidade Lisboa-Porto, aprovado em julho de 2024. O projeto, que reduzirá o tempo de viagem para 1h15 e ligará Portugal à rede europeia via Galiza, representa o maior investimento ferroviário desde o século XIX.

A revolução digital, muitas vezes esquecida, mostra outro lado da moeda. Os 2,1 mil milhões de euros investidos em fibra ótica (85% financiados pela União Europeia) colocaram Portugal como líder europeu em cobertura rural (93% das habitações).

Contudo, o modelo tem falhas estruturais. O relatório da AD&C alerta que 43% das autoestradas construídas após 2000 têm tráfego abaixo do limiar de rentabilidade económica. Casos como a A24 (Transmontana) ou a A25 (Beiras), com densidades médias de 2.000 veículos/dia — cinco vezes menos que a A1 (Lisboa-Porto) –, questionam a eficiência do investimento. A própria Comissão Europeia impôs em 2021 um travão: “nem mais um euro para autoestradas”, forçando Portugal a redirecionar 78% dos fundos do PRR para mobilidade sustentável.

A revolução digital, muitas vezes esquecida, mostra outro lado da moeda. Os 2,1 mil milhões de euros investidos em fibra ótica (85% financiados pela União Europeia) colocaram Portugal como líder europeu em cobertura rural (93% das habitações). Durante a pandemia, esta infraestrutura permitiu ao teletrabalho evitar perdas de 4,2% do PIB, segundo dados do Banco de Portugal.

O balanço final é ambivalente. Se as infraestruturas físicas explicam 31% da convergência económica com a União Europeia desde 1986, também deixaram um legado problemático: dívidas de portagens (1,8 mil milhões em 2024), manutenção deficitária (23% das pontes necessitam reparações urgentes), e um modelo ainda excessivamente rodoviário. A próxima década, com o comboio de alta velocidade e a descarbonização dos portos, dirá se Portugal aprendeu a lição – ou se continuará preso ao mito do betão como única via para o desenvolvimento.

Entre a modernização e os desafios da competitividade agrícola

A Política Agrícola Comum (PAC) representa uma das maiores fontes de financiamento europeu para Portugal desde 1986. Só nos últimos trinta anos, Portugal recebeu de Bruxelas mais de 37 mil milhões de euros para promover o setor agrícola por via do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA), Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (FEOGA) e Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER).

Os fundos europeus transformaram a agricultura portuguesa, modernizando explorações, introduzindo novas tecnologias e apoiando a transição para culturas de maior valor acrescentado. A vitivinicultura portuguesa é um dos casos apresentados de maior sucesso. Com apoio dos fundos europeus, o setor modernizou-se, melhorou a qualidade, e conquistou mercados internacionais. Regiões como o Douro, Alentejo e Dão beneficiaram de investimentos em adegas, sistemas de rega, e marketing internacional, transformando-se em referências mundiais. Mas nem tudo correu como planeado.

Num dos mais recentes programas, o setor agrícola recebeu 5,8 mil milhões de euros através do Programa de Desenvolvimento Rural (PDR) 2014-2020, dos quais 4,8 mil milhões foram financiados pelo FEADER (Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural). Este montante, executado a 99% até dezembro de 2023, financiou três eixos estratégicos: modernização tecnológica (34% do total), apoio a jovens agricultores (18%) e sustentabilidade ambiental (29%). Mas os resultados são ambivalentes: enquanto 22.500 explorações agrícolas modernizaram equipamentos e processos, o PIB agrícola cresceu apenas 1,2% ao ano entre 2014 e 2022, ficando abaixo da média europeia (2,1%).

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Apesar dos elevados fundos “despejados” sobre a agricultura, persistem desafios estruturais. A agricultura nacional continua a caracterizar-se por explorações de pequena dimensão, baixa produtividade em certos setores, e dependência excessiva de mão-de-obra pouco qualificada. Os fundos europeus apoiaram a modernização, mas não conseguiram resolver completamente os problemas de escala e competitividade face aos parceiros europeus.

O abandono rural continua a ser uma realidade em muitas regiões do interior, apesar dos investimentos em desenvolvimento rural financiados pela União Europeia. A questão que permanece é se os fundos foram suficientemente direcionados para criar condições de fixação de população jovem no meio rural.

Ciência e inovação caminham a ritmos diferentes

Portugal iniciou o caminho europeu com um sistema científico subdesenvolvido e um investimento em Investigação e desenvolvimento (I&D) inferior a 0,5% do PIB. Os fundos europeus, particularmente através dos programas-quadro de investigação, catalisaram uma transformação deste panorama, apesar de em 2020 o investimento em I&D ainda se encontrar em valores equivalentes a 0,7% do PIB.

Quatro décadas da adesão de Portugal à CEE, este rácio subiu para 1,7% do PIB em 2023, mas mantém-se longe dos 3,1% da média União Europeia, colocando Portugal na 12.ª posição entre os 27 Estados-membros da União Europeia que mais investem em Ciência.

Entre os programas mais significativos está o Horizonte 2020 (2014-2020), que permitiu a Portugal captar cerca de 1,15 mil milhões de euros (1,67% de retorno sobre a contribuição nacional), com destaque para projetos como o MIA-Portugal (13,5 milhões para investigação em envelhecimento) e o ICU4COVID (6,9 milhões em tecnologias médicas). Já o Horizonte Europa (2021-2027) acelerou o ritmo, com Portugal a participar com 1.983 projetos que garantiram 1,2 mil milhões de euros em financiamento com uma taxa de sucesso de 18,6% (ficando acima dos 14,2% da média europeia).

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O financiamento de centros de investigação de excelência, a modernização das universidades, e o financiamento de projetos de investigação colaborativos com parceiros europeus elevaram significativamente a qualidade da ciência portuguesa. O país passou a figurar nos rankings internacionais de produção científica e a atrair investigadores estrangeiros.

Instituições como o Instituto Gulbenkian de Ciência, centros de investigação em biotecnologia, e laboratórios de engenharia e tecnologia beneficiaram dos fundos europeus. A colaboração com a Organização Europeia para a Investigação Nuclear (CERN), a participação em projetos espaciais europeus, e o desenvolvimento de competências em áreas como as ciências do mar representam sucessos sublinhados pelos organismos europeus.

Contudo, a transferência de conhecimento científico de muitos destes projetos para o setor produtivo continua a ser parco. Apesar dos investimentos em investigação, Portugal ainda enfrenta dificuldades em transformar conhecimento científico em inovação empresarial e competitividade económica, com apenas 12% das empresas inovadoras a colaborem com universidades (na União Europeia é de 27%), segundo dados da OCDE, e as exportações de alta tecnologia a representarem 9% do total (na União Europeia é de 16%), segundo dados do Eurostat.

Um sistema de saúde mais moderno mas ainda frágil

O Serviço Nacional de Saúde (SNS) beneficiou diretamente dos fundos europeus ao longo dos últimos 40 anos, tendo sido o destino de um valor acima dos 4,3 mil milhões de euros entre 2014 e 2023, segundo cálculos do ECO com base em vários programas europeus. Este investimento foi canalizado particularmente na modernização de equipamentos, construção de novas unidades hospitalares e implementação de sistemas de informação.

O Plano de Recuperação e Resiliência (PRR), por exemplo, alocou 300 milhões de euros para a transição digital da saúde, financiando projetos como o Registo Eletrónico de Saúde Único (RESU), que já integra mais de 90% dos dados clínicos nacionais.

A digitalização do sistema de saúde, com a implementação de registos eletrónicos de saúde e sistemas de telemedicina, foi largamente financiada por fundos europeus. Durante a pandemia da Covid-19, estas infraestruturas revelaram-se fundamentais para manter a continuidade dos cuidados de saúde.

Todos esses investimentos permitiram que Portugal conseguisse apresentar progressos notáveis em indicadores como a esperança de vida e a mortalidade infantil, aproximando-se dos melhores padrões europeus. A rede de cuidados primários foi reforçada, e novas especialidades médicas foram introduzidas em hospitais regionais anteriormente limitados.

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No entanto, persistem fragilidades estruturais que são visíveis, por exemplo, com mais de 90% das Unidades de Saúde Familiar a registarem falta de material básico no último ano, segundo um estudo da Associação Nacional das Unidades de Saúde Familiar (USF-AN) apresentado em outubro. É também um desafio para o SNS a escassez de profissionais de saúde, os tempos de espera excessivos em certas especialidades, e o envelhecimento da população, que em conjunto colocam pressões crescentes no sistema.

Os fundos europeus apoiaram a modernização, mas não resolveram os problemas de sustentabilidade financeira e recursos humanos do SNS. A modernização tecnológica, embora crucial, revela-se insuficiente sem investimento paralelo em capital humano e gestão estratégica.

De lanterna vermelha a exemplo na saga educativa

Talvez em nenhuma área os fundos europeus tenham tido um impacto tão transformador como na educação e na formação profissional. Portugal iniciou a década de 1980 com uma das populações menos escolarizadas da Europa e, quatro décadas depois, conseguiu uma revolução educativa impressionante.

O Fundo Social Europeu financiou programas massivos de formação profissional, requalificação de trabalhadores e expansão do ensino superior. A construção de escolas secundárias, a modernização de universidades e a criação de institutos politécnicos transformaram o panorama educativo nacional. A formação de professores também beneficiou particularmente dos fundos europeus, com programas de profissionalização em serviço que qualificaram milhares de docentes

O programa “Novas Oportunidades”, lançado em 2005, representou uma das maiores iniciativas de qualificação de adultos financiada pela União Europeia, certificando competências e elevando os níveis de escolaridade da população ativa. Entre janeiro de 2006 e dezembro de 2010, registaram-se mais de um milhão de inscrições nos programas, com os Centros Novas Oportunidades a atribuírem 410 mil certificações.

Após o fim das Novas Oportunidades, foi lançado o Programa Qualifica, herdeiro modernizado que procurou corrigir as deficiências identificadas. Em 2017, apenas um ano após o seu lançamento, o programa já contava com 160 mil inscritos, quintuplicando face aos cerca de 30 mil inscritos em 2016.

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O atual sistema de Centros Qualifica beneficia de um apoio através do programa Pessoas 2030, que lançou no ano passado um aviso de 100 milhões de euros apoiar centros especializados em qualificação de adultos nas regiões Norte, Centro e Alentejo. Estes centros, que totalizam 316 estruturas no país, orientam e encaminham adultos para ofertas de educação e formação profissional, sendo responsáveis pelos processos RVCC (Reconhecimento, Validação e Certificação de Competências Escolares). A ambição é que até 2029 o Pessoas 2030 pretende apoiar 700 mil participantes em Centros Qualifica.

Apesar destes investimentos, subsistem desafios significativos no quadro educativo e da formação profissional. O abandono escolar precoce, embora substancialmente reduzido, continua acima da média europeia em certas regiões. A adequação da formação profissional às necessidades do mercado de trabalho ainda revela desajustamentos, e a empregabilidade dos jovens licenciados continua a ser uma preocupação.

A experiência de quatro décadas ensina que o dinheiro europeu pode transformar realidades, mas não substitui a necessidade de reformas estruturais, visão estratégica, e políticas públicas eficazes.

Quatro décadas depois da adesão à União europeia, Portugal é um país irreconhecivelmente diferente daquele que bateu à porta da Europa em 1985. Os 167 mil milhões de euros recebidos financiaram uma transformação profunda da sociedade portuguesa, criando infraestruturas modernas, qualificando pessoas, e modernizando setores económicos inteiros.

Contudo, a convergência económica permanece incompleta. O PIB per capita continua abaixo da média europeia, a produtividade económica regista progressos lentos, e persistem fragilidades estruturais que décadas de investimento europeu não conseguiram definitivamente resolver. A questão central não é se os fundos europeus foram importantes — foram fundamentais. A questão é se foram aplicados com a eficiência e visão estratégica que o investimento histórico merecia.

Com o Portugal 2030 e sobretudo o PRR a representar possivelmente a última grande oportunidade de financiamento europeu em condições tão favoráveis, o país enfrenta o desafio de maximizar o retorno deste investimento final. A experiência de quatro décadas ensina que o dinheiro europeu pode transformar realidades, mas não substitui a necessidade de reformas estruturais, visão estratégica, e políticas públicas eficazes.