A salgalhada fiscal

A negociação em sede de especialidade do OE2019 foi uma salgalhada fiscal. E algumas das medidas, independentemente das razões políticas, roçam o bizarro.

O “publisher” do ECO, o (nosso) António Costa, referiu-se a ela como a mercearia orçamental. Hoje, gostaria de caracterizar a negociação em sede de especialidade do OE2019 como uma salgalhada fiscal. Mas, antes de mais, deixem-me fazer um introito para afirmar que não é novidade, sobretudo num ano de legislativas como aquele que se avizinha, que os partidos tentem prometer o que podem e o que não podem aos seus respectivos grupos de eleitores.

A vida dos partidos passa por isso mesmo: pela necessidade de “comprar” votos e sobreviver politicamente. Neste contexto, as ideias são frequentemente o que menos interessa. Mais: também não é novidade que os partidos utilizam quer a despesa pública, aumentando-a, quer os impostos, diminuindo-os, para sensibilizarem os seus grupos-alvo. Assim, nas últimas semanas tudo aconteceu como seria de esperar.

As medidas emblemáticas do lado da despesa foram mantidas, face à discussão na generalidade; já as medidas fiscais foram em alguns casos canceladas. No balanço, da especialidade saiu um OE2019 com despesa relativamente idêntica àquela que já era conhecida, mas saiu também um orçamento com menos receitas. E, independentemente das razões políticas, que obedecem a razões de oportunidade, algumas das decisões tomadas na semana passada roçaram o bizarro. O exemplo da redução do IVA sobre as touradas para 6% – teoricamente, a taxa reduzida aplicada a bens de primeira necessidade – foi talvez a decisão mais curiosa.

A interferência do Estado na economia é abundante e a tributação é uma das suas facetas mais salientes. Em “Human Action”, Ludwig von Mises escreve sobre as duas funções essenciais dos impostos. Por um lado, os impostos têm um propósito orçamental que é o de maximizar as receitas do Estado para financiar a despesa pública. Por outro lado, têm também um propósito não orçamental que é o de condicionar ou induzir determinados comportamentos dos agentes económicos, em geral, em benefício de alegados bens comuns.

O primeiro propósito é de natureza positiva; o segundo é normativo. O primeiro pretende-se neutro; o segundo pretende-se justo. O primeiro dá primazia à liberdade individual de escolha; o segundo impõe a vontade colectiva à vontade individual. A fronteira entre ambos nem sempre é nítida porque na maior parte das vezes os dois propósitos cruzam-se, mas não de forma convergente.

O caso do IVA é um exemplo paradigmático. O IVA é o imposto que mais contribui para o total das receitas fiscais em Portugal, ou seja, é aquele que mais contribui na vertente orçamental. Ao mesmo tempo, é também aquele através do qual mais se tenta condicionar o comportamento dos agentes económicos, quer em actividades diferentes entre si, quer em actividades relacionadas entre si. É aqui que os resultados estão longe do desejado.

Regressando ao caso específico das touradas, a redução do IVA talvez pudesse fazer sentido do ponto de vista orçamental – afinal, trata-se de uma actividade em declínio cuja procura talvez (?) possa agora beneficiar da redução da taxa de imposto –, mas, ao mesmo tempo, a sua redução parece fazer pouco sentido do ponto de vista não orçamental. Na verdade, as touradas estão longe de ser consensuais na sociedade portuguesa de hoje, e também não consta que sejam especialmente apelativas aos turistas que nos visitam, pelo que, não parecem servir nenhum bem maior. A aplicação de uma taxa pensada para bens de primeira necessidade resulta evidentemente absurda.

Já no caso do cinema, também beneficiado pela redução do IVA para a taxa reduzida, a redução da taxa de imposto simplesmente não faz sentido do ponto de vista orçamental, porque, incidindo sobre uma actividade popular e amplamente frequentada, a receita marginal do IVA associada à taxa anterior seria superior àquela que decorrerá agora da taxa reduzida. Quanto ao ponto de vista não orçamental, os portugueses gostam de cinema, mas o IVA mais alto não tem impedido as salas de encherem, sendo que os turistas também têm cinema nos seus países de origem. Também aqui não se vislumbra um ganho evidente; pelo contrário, apenas se vislumbra a busca de simpatia política. No caso em apreço, a convergência das taxas à taxa reduzida, apesar de lhes conferir a desejada neutralidade – regra geral, quanto menor for a diferenciação fiscal em actividades relacionadas entre si, maior será a neutralidade económica do imposto –, acaba por resultar globalmente numa perda orçamental sem benefício económico. É uma espécie de dupla perda.

Mises defende que os impostos devem privilegiar a vertente orçamental e devem tender para a neutralidade económica. Eu também sou dessa opinião. Segundo aquele autor, os impostos que impõem a vontade colectiva à vontade individual têm, no limite, o objectivo de acabar com certo tipo de comportamento. Assim, estes impostos deixam de ser neutros, no sentido económico do termo, e no limite, porque querem aniquilar os comportamentos através da penalidade fiscal, acabam por resultar em receitas nulas a partir do momento em que o comportamento é aniquilado.

O corolário da tese é que quanto maior for o propósito não orçamental do imposto menor será o seu propósito orçamental. Em simultâneo, quando a colectividade se impõe aos indivíduos aumenta também a probabilidade de os impostos (ditos justos) passarem a incidir não apenas sobre o rendimento, mas também sobre o património das pessoas. Como Mises bem aponta, é nesta fronteira que a tributação se transforma em confisco, em roubo institucionalizado, e em totalitarismo fiscal. O caso do adicional ao IMI e do novo escalão associado ao mesmo, introduzido no OE 2019 por sugestão do PCP e do BE (e apoiado pelo PS), são exemplo da má utilização dos impostos para fins não orçamentais. Estão na fronteira do assalto fiscal.

A discriminação fiscal e a alteração das taxas de imposto têm de constituir decisões ponderadas. Devem atender às questões orçamentais e, também, às decisões políticas emanadas do Parlamento que têm a montante as preferências dos eleitores e as circunstâncias do país. Por exemplo, há anos que defendo a redução maciça do IRC para atrair investimento, em particular, investimento directo estrangeiro.

A minha preferência está suportada na evidência de que o investimento em Portugal implodiu nos últimos vinte anos, uma implosão que é determinante na perpetuação da baixa produtividade da economia portuguesa, e que a redução maciça do IRC poderia constituir um incentivo forte para inverter a situação. O facto de o IRC representar uma pequena parte das receitas fiscais (menos de 15% do total) reforça a motivação e baliza o custo de oportunidade, o mesmo sucedendo com o facto de a receita de IRC ter aumentado nos últimos anos ao mesmo tempo que baixou a taxa do imposto.

Outro exemplo: embora seja sensível ao recurso a energias não poluentes, a não eliminação do adicional ao ISP sobre a gasolina parece-me um erro. Por um lado, porque a receita de ISP aumentou cerca de 50% desde 2015 (dados DGO) – na realidade, o ISP é um dos domínios onde se esconde a austeridade não assumida deste Governo. Por outro lado, porque estando as vendas de gasolina em declínio desde 2015 (dados do INE) é de supor que a receita marginal associada ao adicional ao ISP tenderá a diminuir e a tornar-se negativa. A sua manutenção, do ponto de vista económico, faz pouco sentido.

As alterações realizadas aos impostos na especialidade são, em alguns casos, bizarras e irracionais porque não se vislumbra nem a base económica nem a base política que possa servir às mesmas. Pelo contrário, o que se vê são as chamadas maiorias negativas, nuns casos para alterar os impostos, noutros casos para os manter, que, segundo alguns relatos lidos na imprensa, não passam de meros cálculos políticos – o chamado “pork barrel”, à falta de uma expressão adequada em português.

Mesmo nas situações em que a negociação final foi sensata faltou quase sempre alguma coisa. Foi assim nas tributações autónomas sobre os veículos de empresa, matéria em que se decidiu bem, mas na qual faz falta um desagravamento da progressividade do IRS que elimine a arbitragem fiscal que frequentemente incentiva os veículos de empresa. E foi assim no fim do pagamento especial por conta, matéria em que também se decidiu bem, mas na qual se desconsideraram medidas dissuasoras da evasão fiscal. O processo político tende a ser de natureza incremental, ao jeito do “muddling through” celebrizado por Charles Lindblom. Infelizmente, em Portugal, ele é também muito ligeiro.

O autor escreve segundo o antigo acordo ortográfico.

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