Contas Públicas, alertas e o orçamento de 2019

Na semana passada o Conselho de Finanças Públicas (CFP) publicou o seu relatório “Finanças Públicas: Situação e Condicionantes 2018-2022 – Atualização”. Foi notícia a previsão do CFP de um défice para 2018 de 0.5% do PIB, abaixo dos 0.7% previstos pelo Governo. Isso significa um défice, sem “one-offs” (que agravam o défice em 0.3-0.4%) muito próximo de zero. A confirmar-se, são excelentes noticias para Portugal.

Mas este relatório merece ser lido com atenção. E creio que além do número do défice vale a pena aprofundar cinco aspetos. Primeiro, o valor de 0.5% é mesmo exequível? Segundo, a forma como se parte de um défice de 3% em 2015 e se chega a um défice próximo de zero em 2019 é sustentável? Terceiro, o que poderá ser o OE/2019? Quarto, o que um défice zero significa do ponto de vista político? Cinco, que perspetivas aponta o relatório para os próximos anos?

Primeiro, o valor de 0.5% em 2018 é exequível? Todas as projeções (incluindo a minha) apontam para um défice sem “one-offs” próximo dos 0.2%-0,3%. No entanto, como já tenho referido, entre o OE/2018 (apresentado em outubro de 2017) e o Programa de Estabilidade (apresentado em abril de 2018) houve uma revisão do défice de 2018 sem “one-offs” de 0.9% para 0.3%. No entanto, a informação que existe sobre o défice em contabilidade pública é a do OE/2018. Pelo que se torna difícil monitorizar a execução orçamental mensal em contabilidade pública.

No OE/2018 o governo estimava para 2018 um défice em contas nacionais (com “one-offs” que afetam tanto o défice em contas nacionais como em contabilidade pública) de 1.1% do PIB, o que correspondia a um défice em contabilidade pública de 1.6% (3 536 M€). Isso significa que no OE/2018 o ajustamento entre a contabilidade pública e a contabilidade nacional reduzia o défice em cerca de 1.3 mil M€. Assim, temos que um défice em contas nacionais de 0.7% representará um défice em contabilidade pública de 1.3%, ou seja, cerca de 2.600 M€ (e não os 3 536 M€ que o governo usa no boletim mensal da DGO para monitorizar a execução orçamental).

No entanto, e apesar dessa falta de transparência e accountability, a execução orçamental de julho aparenta estar dentro dos parâmetros do governo para se alcançar o objetivo de 0.7% de défice em contas nacionais. No entanto, para tal será necessário:

1. A economia continue a crescer a este ritmo e as receitas fiscais aumentem mais do que até agora.
2. A despesa se mantenha bastante controlada.
3. O investimento público se mantenha praticamente “congelado”.

Mas há dois sinais de perigo nas contas públicas. O saldo das AP´s para os primeiros sete meses do ano foi de -2.6 mil M€. Este valor é 78% do défice previsto no OE/2018, mas fica em linha com a minha estimativa para o novo valor do défice, decorrente do Programa de Estabilidade. Depois, o défice em contas nacionais no 1º semestre foi de 1.9%. Isso significa que para chegar a 0.7% (com “one-offs”), no 2º semestre terá de haver um excedente em contas nacionais.

Segundo, a forma como se chega a um défice próximo de zero em 2019? Conforme tenho vindo a escrever aqui no ECO, 2/3 da consolidação orçamental resulta de redução dos juros da dívida pública e do aumento dos dividendos e IRC do Banco de Portugal.

A política monetária do BCE foi responsável por grande parte da melhoria do défice nominal entre 2015 e 2019. Do ponto de vista estrutural as medidas tomadas não levaram a uma melhoria do défice estrutural. A melhoria que ocorreu (menos 1 p.p. de défice estrutural) resultou de uma revisão do PIB potencial (quando o PIB potencial é maior, a diferença para o PIB real – o hiato do produto – aumenta, o que significa que o défice estrutural reduz-se). Existe um forte desfasamento entre as previsões do CFP e do governo, quer para o défice estrutural, quer para a dívida pública.

A despesa pública com pessoal e prestações sociais (muito rígida) tem subido bastante em termos nominais. Vai ser difícil acomodar essa subida quando a economia arrefecer.

Mesmo chegando a um défice de 0% em 2019, o resultado não é propriamente extraordinário. É mesmo relativamente pouco ambicioso. Portugal tem ainda um dos défices mais elevados da União Europeia e da Zona Euro. Mesmo sem a operação da CGD, um défice em 2017 de 0.9% coloca-nos em 19º lugar nos 28 Estados. Sendo que temos a terceira maior divida pública, isto deve-nos preocupar e muito. Basta pensar que neste contexto de crescimento internacional e Europeu e de taxas de juro historicamente baixas há dez países com excedentes orçamentais.

Terceiro, o que pode vir a ser o OE/2019? Se o défice sem “one-offs” em 2018 ficar em 0.2%, o Governo vai ser obrigado a ter um objetivo de défice para 2019 mais ambicioso que o previsto (que é de 0.2%). Isto porque não reduzir o défice nominal numa fase de crescimento económico implica agravar o défice estrutural.

Tendo em conta que Portugal está longe do Objetivo de Médio Prazo (um saldo estrutural de +0.25%, sendo que para 2018 o défice estrutural ficará próximo de 1%), um agravamento do défice estrutural permite à Comissão, nos termos das regras Europeias, abrir um Procedimento dos Défices Excessivos.

Assim, caso o défice sem “one-offs” fique em 0.2% em 2018, prevejo que o governo fará uma melhoria de 0.3%, colocando o saldo nominal no equilíbrio ou um ligeiro excedente. É necessário pelo menos 0.3% de défice a menos para não agravar o défice estrutural. E o Doutor Centeno, já de olho na Europa e sendo Presidente do Eurogrupo, não se pode dar ao luxo de ver o seu governo violar uma regra Europeia de forma tão flagrante.

Mas mesmo reduzindo o défice nominal em 0.3%, há margem para o governo gastar, mesmo considerando que o crescimento vai-se reduzir (em 2018 será de 2.2% e a projeção para 2019 é de 1.9%). E esse é o perigo que alertei há umas semanas atrás.

O Governo já se comprometeu com um maior descongelamento de carreiras e reforço do pessoal (devido às 35 horas), bem como com uma atualização extraordinária das pensões e um aumento do subsídio de desemprego. Mas veremos o que aí vem no dia 15 de outubro e se o Doutor Centeno cede ou não as tensões eleitoralistas. E se tal suceder, se um OE eleitoralista dá mesmo votos.

Quero acreditar que os portugueses estarão lembrados de 2009. Houve uma redução do IVA em 2008 de 21% para 20%, e no início de 2011 o governo Sócrates já tinha aumentado o IVA para 23%. Houve em 2009 aumentos para a função pública de 2.9% e em 2011 o governo Sócrates cortou os salários entre 3.5% e 10%.

Quarto, o que um défice zero significa do ponto de vista político? Atingir contas públicas equilibradas, mesmo que nominalmente, dado que estruturalmente continuam desequilibradas, é um feito inédito na nossa Democracia. Isso tem consequências políticas.

Tal como já escrevi em tempos, a esquerda e a extrema-esquerda renderam-se aos “conservadores orçamentais”. Noutros tempos, a bonança económica teria servido para manter o défice apenas abaixo dos 3%. Durante muito tempo, a esquerda achou que bastava cumprir os 3% das regras Europeias. Se em 2019 o défice nominal fosse de 3% isso implicaria um défice estrutural acima dos 5%. Nessas condições na próxima crise o défice nominal rapidamente chegaria aos 10% (seria repetir 2008-2009, mas agora com a divida pública não nos 60% mas acima dos 120%). Felizmente a esquerda e a extrema-esquerda já concordam que é preciso contas públicas equilibradas.

Tenho defendido aqui no ECO e noutros fóruns a necessidade de se criar um “consenso orçamental” por forma a garantir que as Finanças Públicas deixem de ser o principal tema de discussão e de preocupação. Mas em que consiste esse “consenso orçamental”? Consiste em cumprir as regras orçamentais decorrentes dos compromissos Europeus (Pacto de Estabilidade e Crescimento e do Tratado Orçamental). Mas de todas as regras, sobretudo ter um saldo estrutural equilibrado. Ou seja, que o défice sem medidas “one-off” e sem o efeito do ciclo económico esteja equilibrado. Isso implica excedentes nominais quando a economia cresce e défices orçamentais abaixo dos 3% PIB em períodos de recessão.

Este objetivo de equilíbrio das contas públicas, deveria ser objeto de um “consenso orçamental” que abrangesse, se não todas as forças políticas, pelo menos os três partidos do arco da governação (PS, PSD e CDS).

Só um “consenso orçamental” de Finanças Públicas equilibradas permite fazer a verdadeira escolha que se impõe numa Democracia: que tipo de Estado queremos?
Reparem que defender a necessidade de um “consenso orçamental” não significa, ao contrário do que muitos pensam, reduzir despesa. Esse tem sido um debate inquinado, em que se acha que defender o equilíbrio das contas públicas é de Direita e defender mais défice orçamental é de Esquerda. Isso é um erro.

Se quisermos usar essa velha dicotomia, com a qual me sinto pouco confortável, mas que para simplificar vou usar, o que é de “Direita” ou de “Esquerda” é o tipo de Estado que queremos.

Se, como a “Esquerda” defende, quisermos ter um Estado mais presente e interventivo, então se calhar a despesa pública tem de rondar os 50% do PIB. Como as “outras receitas correntes” e as “receitas de capital” ronda os 5% do PIB, então para termos contas públicas equilibradas, temos de ter pelo menos 45% do PIB de carga fiscal.

Se, pelo contrário, defendermos, como muitas vezes se considera à “Direita”, que o Estado deve sobretudo focar-se nas funções de Soberania e de regulação/supervisão, e menos nas funções sociais e de investimento, então a despesa pública poderia ser de 35% do PIB. Isso implicaria uma carga fiscal em torno dos 30% do PIB.

Em síntese, o “consenso orçamental” não é um debate monolítico sobre economia e sobre as funções do Estado. Pelo contrário, é exatamente esse consenso que nos permite fazer escolhas enquanto Sociedade. Se a maioria da sociedade portuguesa optar por um modelo de mais Estado, muito bem, teremos então de ter uma carga fiscal mais elevada. O que não podemos é querer ter a despesa e deixar parte dela para as próximas gerações pagarem (até porque as grandes obras públicas cuja utilização dura décadas estão em grande medidas feitas). Se pelo contrário, a maioria da Sociedade quiser impostos mais baixos, teremos de adequar a despesa pública a essa decisão.

Não se julgue assim que a aparente “rendição” da extrema-esquerda aos “conservadores orçamentais” significa o fim do debate politico. Pelo contrário, é exatamente esse “consenso orçamental” que inicia o verdadeiro debate que falta fazer em Portugal.

Cinco, que perspetivas aponta o relatório para os próximos anos? Como atrás referi o CFP é mais pessimista que o governo na evolução do saldo estrutural e da dívida pública. Como refere o relatório, do lado das finanças públicas, o controlo eficiente e sustentado das despesas é o principal desafio que o país enfrenta. O CFP alerta: com um nível elevado de dívida pública e uma elevada carga fiscal (para além da questão demográfica de médio prazo) Portugal não está preparado para enfrentar uma recessão nem para acomodar subidas de despesa pública nas componentes mais rígidas (pessoal e prestações sociais).

A razão pela qual o saldo estrutural é tão importante resulta daquilo que o CFP diz no relatório: “Não basta cumprir metas quanto ao défice orçamental, que beneficia de conjunturas favoráveis, mas é altamente vulnerável à sua reversão”. “A natureza estrutural desse controlo não pode, contudo, ser descurada, o que implica que ele não pode concentrar-se em medidas pontuais, mas exige políticas de fundo destinadas a obter ganhos de eficiência na administração e na prestação de serviços públicos, estimulando igualmente a sua concretização no setor privado (…) As atuais projeções assinalam o acentuar do desvio em relação ao Objetivo de Médio Prazo decorrente das regras europeias, o que, não obstante as limitações deste, constitui um indicador adicional das insuficiências que permanecem na resposta a esse desafio”.

Bem pode agora o ministro Centeno falar de poupar para os tempos difíceis e que é necessário preparar o país para os embates recessivos futuros. Isso andámos muitos a dizer desde 2016. Veio com três anos de atraso, senhor ministro. E agora em cima de um ano eleitoral e com o senhor já a olhar para Bruxelas, pouco ou nada vai conseguir fazer. Mesmo que chegue ao défice zero, isso será ilusório. Será nominal e conjuntural. Estruturalmente, os problemas só se agravaram desde 2016. Na próxima recessão Portugal voltará a confrontar-se com os mesmos problemas de Finanças Públicas.