O IRC como imposto regulatório? O tortuoso caminho da tributação das empresas em Portugal

I. O IRC como imposto fiscal…

Muitos portugueses sabem que o IRC é, grosso modo, um imposto essencialmente vocacionado para a tributação das empresas (e de outras entidades, a que, por ora, não faremos alusão).

Criado na sequência da Reforma Fiscal de 1988-1989, o IRC começou por obedecer a um propósito unificador, juntando num só tributo alguns dos impostos ao abrigo dos quais as empresas portuguesas foram tributadas durante várias décadas, na sequência da anterior Reforma Fiscal de 1958-1963.

Nesse sentido, conseguiu-se um alinhamento de Portugal face às melhores práticas na política fiscal comparada, implementando um modelo integrado de imposto autónomo sobre o lucro das sociedades.

E foi com base em preocupações de âmbito essencialmente fiscal que o IRC foi implementado e ainda hoje vigora no sistema fiscal português, lado a lado com o que sucede com o outro imposto sobre o rendimento (sobre as pessoas singulares), o IRS.

Porém, estando em causa um imposto que ocupa um lugar relativamente modesto ao nível da arrecadação de receita – em larga medida superado por IVA e IRS, respetivamente – o decisor público tem-se socorrido da respetiva estrutura para implementar um conjunto de mecanismos que, pese embora formalmente inseridos no Código do IRC, revelam um propósito claro de lhe atribuir uma função diametralmente distinta da que esteve subjacente à Reforma Fiscal de 1988-1989.

Está em causa um movimento, essencialmente trilhado nas duas últimas décadas, que vem desprovendo o IRC de uma função fiscal predominante e lhe tem atribuído um conjunto de funções que legitimam a alusão a um verdadeiro IRC regulatório.

Pretendemos com isto aludir a um IRC que, para além de ter por base uma pretensão de tributação das empresas com base nos respetivos lucros reais, acaba igualmente por servir como um barómetro para a Administração Fiscal que, através da informação (integralmente) preparada pelas empresas, acaba por obter importantes préstimos ao nível de impostos como o IVA e o próprio IRS.

Mais concretamente, está em causa a utilização do IRC para aferir a eficácia da tributação em sede de IRS, com relevo para as retenções na fonte (relativas a rendimentos pagos ou colocados à disposição por empresas) e, de igual modo, o cumprimento de uma função fiscalizadora de larga escala ao nível das operações sujeitas a IVA.

Existem, porém, alguns limites a esta função regulatória do IRC a que o decisor público e, bem assim, os tribunais, ainda não ofereceram particular atenção e que, em bom rigor, tem sido a responsável por descaracterizar parte do importante substrato do IRC, como imposto primacialmente vocacionado para a tributação do lucro empresarial, inclusive contando esta última com assento constitucional.

II. A viragem para um IRC regulatório

Na moderna política fiscal, há muito que é consensualizada a ideia-base de acordo com a qual a tributação deve ter, para além de uma finalidade fiscal ou creditícia, uma outra função regulatória.

Um dos exemplos mais relevantes a este respeito e onde a função regulatória dos impostos mais se expressa é o dos tributos ambientais que, para além de terem uma intenção de arrecadação de receita, procuram induzir ou modelar comportamentos, em prol de práticas ambiental ou economicamente mais eficientes.

A conceção moderna subjacente à função regulatória dos impostos sobre as sociedades sugere que este imposto pode servir igualmente para condicionar o poder de decisão dos administradores e, ao mesmo tempo, direcioná-lo para um conjunto de finalidades extrafiscais socialmente desejáveis, desde o uso eficiente dos ativos, passando pela promoção de condições de plena concorrência, até ao combate à fraude e evasão fiscal.

Este aspeto foi expressamente enunciado em vários dos momentos reformistas experienciados pelo sistema fiscal português, sendo exemplo o Relatório da Comissão para o Desenvolvimento da Reforma Fiscal, de 1996, onde se referiu que “[o] objectivo de um controlo mais apertado sobre as receitas de IRC não deverá ser tanto o de aumentar as receitas desse imposto, como o de permitir controlar melhor as fugas ao IRS e ao IVA” , o que, ainda antes do virar do milénio, já demonstrava que o IRC começava a ser utilizado pelo legislador como mecanismo de fiscalização e regulação ao nível de outros impostos.

É esta dimensão regulatória do IRC que vem permitindo ao legislador o estabelecimento de relevantes conexões entre este último e outros impostos, novamente com destaque para o IRS e o IVA, mas, de igual forma, com outros tributos de âmbito mais específico ou setorial, de que são exemplo as modernas contribuições “extraordinárias” vigentes em vários dos setores da atividade económica (energético, farmacêutico, dispositivos médicos, de entre outros).

Esta panóplia de contribuições, que de extraordinárias já só têm a designação, forma sucessivamente excluídas do âmbito das deduções ao lucro tributável por parte do decisor público, com base num putativo “ring-fencing fiscal”, ou seja, um autêntico anel de separação entre as receitas do IRC e uma série de tributos que deveriam ficar “isolados” do resto do sistema fiscal – quando, na maioria dos casos, o respetivo pagamento é tão essencial como o pagamento de salários ou a aquisição de tecnologia, por parte de empresas que integram os respetivos setores de atividade.

Como se tal não bastasse, o IRC viu ainda enxertadas no respetivo Código as famosas tributações autónomas, uma modalidade de tributação incidente sobre um conjunto variado de atos de despesa (ex. ajudas de custo, despesas não-documentadas) e cuja receita supera, em muitos casos, a do próprio IRC, exclusivamente incidente sobre o lucro.

Bastará pensar que entidades que realizem prejuízos fiscais não ficam isentas do pagamento deste tipo de tributações autónomas – bem pelo contrário, podendo mesmo sofrer agravamentos.

Se dúvidas existissem de que o IRC deixou de estar exclusivamente vocacionado para um propósito essencialmente fiscal, ancorado na ancestral tributação do lucro, as tributações autónomas são um (triste) exemplo que o comprova, e de forma inequívoca.

Tudo isto sucede ao mesmo tempo que, na principal literatura económica e financeira, assim como nos mais fidedignos elementos estatísticos e econométricos disponíveis, é inequívoco o efeito indutor à produtividade e à própria retenção e acumulação de capital que decorre de um IRC simples, com uma taxa nominal baixa e devidamente adaptado a um contexto de elevada mobilidade dos fatores de produção, nomeadamente o capital.

III. Os desafios de um “IRC regulatório” adaptado ao Século XXI

Enquanto se assiste a um incremento muito significativo do peso desta função regulatória, parece-nos claro que se trata de um movimento a que cabe oferecer dúvidas e, bem assim, novos limites.

Daremos apenas dois exemplos que nos parecem claramente prioritários:

1. Por um lado, a redução da taxa nominal de IRC, atualmente situada nos 21%, para níveis próximos dos 17%-18%. Segundo entendemos, tal poderia ter um impacto muito interessante ao nível do aumento da capacidade produtiva do tecido empresarial e, indiretamente, na diminuição do desemprego estrutural – pelo menos, à luz de contextos comparados, com sistemas fiscais não muito distintos do português, tal é inequivocamente demonstrado.
2. Por outro lado, num momento em que se assiste ao crescimento do peso atribuído à tributação indireta (IVA e tributação especial de alguns consumos), seria altamente recomendável a redução progressiva do peso atribuído às tributações autónomas.

Inclusive, neste último caso das tributações autónomas – cuja rápida e incessante proliferação protagoniza uma verdadeira “contra-reforma” face aos trabalhos da Comissão de Reforma do IRC de 2013 – parece-nos que o Tribunal Constitucional será ainda chamado a pronunciar-se sobre a sua efetiva conformação a alguns dos princípios estruturantes que torneiam a tributação das empresas, pelo menos em termos que ainda não vimos suceder.

Espera-se que daí decorram consequências frutíferas para tributação das empresas que, infelizmente, não tem merecido um tratamento consequente com a sua importância para o florescimento da atividade económica nacional.