OE2026. A ilusão do equilíbrio num país que estagna

A poucos dias da apresentação da proposta de Orçamento de Estado de 2026 (OE2026), faço uma análise crítica do que é conhecido em matéria de previsões de crescimento económico e metas orçamentais, e de quais as implicações para o futuro do país. Sem reformas e mais crescimento económico, o equilíbrio das contas é ilusório, como mostro nesta crónica.

Crescimento económico abaixo do previsto denuncia poucos avanços em matéria de reformas

Na atualização das “Perspetivas Económicas e Orçamentais 2025-2029”, em setembro, o Conselho das Finanças Públicas (CFP) veio acentuar o contraste entre o realismo técnico e o otimismo político, ao rever em baixa o crescimento da economia portuguesa para 1,9% em 2025 (face a 2,2% nas projeções de abril) e 1,8% em 2026 (face a 2,0%), o valor que mais releva para o exercício do OE2026, mas que é também influenciado pelo registado em 2025, daí a sua inclusão na análise.

As razões indicadas pelo CFP para a revisão desfavorável desses valores são, sobretudo, o menor dinamismo das exportações, para o que contribuiu a desaceleração europeia, e a execução lenta do investimento público, sobretudo no âmbito do PRR.

O Governo apontava, no cenário macroeconómico do programa eleitoral de 2025 da AD, para valores de crescimento económico de 2,4% em 2025 e 2,6% em 2026 ─ já revistos de 2,5% e 2,7% no programa eleitoral de 2024, relembro ─, que até agora não foram oficialmente revistos, mas o Ministro das Finanças já tem vindo a moderar o discurso para um crescimento “em torno de 2%”, o que sinaliza uma revisão em baixa nos dois anos, mais ajustada à realidade recente.

Na altura em que escrevo estas linhas, ainda não foi divulgado o Boletim Económico de outubro do Banco de Portugal, que em junho apontava para valores de crescimentos de 1,6% em 2025 e 2,2% em 2026, números que estarão já desfasados da realidade, pelo que dou maior peso às projeções do CFP, dos quais o governo não se quererá distanciar significativamente, até porque é essa entidade que irá avaliar o realismo do cenário macroeconómico do OE2026, num reporte a inserir no final do relatório orçamental.

A revisão em baixa do crescimento económico no OE2026 tem implicações significativas para (i) a receita fiscal, (ii) o saldo orçamental e (iii) a credibilidade das metas orçamentais, que analiso mais abaixo.

Mais importante ainda, reflete a frustração das expectativas de um aumento do crescimento potencial da economia portuguesa através de reformas estruturais que não só ficaram por concretizar, como nem sequer se vislumbra que venham a acontecer. O recente surto de crescimento assenta, assim, em fatores temporários — nomeadamente o Plano de Recuperação e Resiliência (PRR) e o ‘boom’ pós-pandemia do turismo, já em desaceleração —, como tenho sublinhado em crónicas anteriores.

Importa, por isso, ter em conta o que escreve o CFP relativamente aos anos subsequentes.

• “Em 2027, a desaceleração mais expressiva, para 1,6%, resulta do término do ciclo de investimentos associados (…) PRR. As perspetivas de um crescimento de médio prazo mantêm-se inalteradas em 1,8%, alicerçadas no crescimento da produtividade e saldos migratórios positivos. A ausência destes dois fatores penalizaria o crescimento potencial.”

Infelizmente, esse crescimento de 1,8% ao ano no médio prazo referido pelo CFP é otimista à luz do Ageing Report de 2024 da Comissão Europeia, que projeta uma queda abrupta do crescimento potencial a partir de 2027 (terminado os efeitos temporários do PRR e do turismo) e um crescimento médio anual de apenas 1,1% na década até 2033, semelhante à tendência de crescimento de Portugal neste milénio.

Por outro lado, segundo um estudo da Faculdade de Economia do Porto (FEP), Portugal precisa de crescer 1,4 pontos percentuais (p.p.) acima da UE na sua atual configuração para entrar na metade de países com maior nível de vida em 2033. Se a UE continuar a crescer a um ritmo de 1,5% ao ano, a tendência neste milénio, isso significaria que a nossa economia teria de crescer 2,9% ao ano para atingir esse objetivo, mas se admitirmos que o ritmo de crescimento potencial da UE estará atualmente mais próximo de 1% ao ano, face ao contexto mais adverso (forte concorrência da China, tarifas dos EUA, guerra na Ucrânia, Alemanha e a França em sérias dificuldades), então Portugal deveria estar a crescer, pelo menos, 2,4% ao ano.

Ou seja, os 1,8% ao ano de crescimento a médio prazo referidos pelo CFP não bastam para Portugal atingir um patamar superior de desenvolvimento no contexto europeu num horizonte razoável e são otimistas à luz do Ageing Report de 2024, mas também se olharmos para os dois alicerces que sustentam esse número na análise do CFP: (i) a produtividade e (ii) a imigração.

Começando pela imigração, temo que o impacto positivo no crescimento se venha a atenuar após a recente revisão das regras nesta matéria, pois se o maior controlo é positivo, considero que a economia poderá vir a ser penalizada devido à restrição dos vistos de trabalho a trabalhadores altamente qualificados e à revisão das regras da nacionalidade, tornando-a uma das mais restritivas na UE, como tenho alertado de forma insistente nas minhas análises, para que o assunto não fique esquecido.

Quanto à produtividade, que continua a ser uma das mais baixas da União Europeia (UE), não vislumbro nas medidas apresentadas por este governo grande mudanças neste estado de coisas, apesar de alguns avanços. Em particular, ao contrário do que tem apregoado, não será a reforma laboral apresentada em sede de concertação social que impulsionará a produtividade, mesmo que venha a ser aceite pelos parceiros sociais ─ nesta altura, tenho sérias dúvidas quanto a obtenção de um acordo face à ameaça de greves gerais pelas confederações sindicais ─, pois cinge-se a regressar ao que tínhamos num passado recente (antes da Agenda do Trabalho Digno), em que a produtividade pouco progrediu, quando o que precisamos é de novas medidas e incentivos no mercado de trabalho, mais ajustados à nova economia.

Ainda mais prioritária é a captação de mais investimento e a sua orientação para projetos de maior produtividade e valor acrescentado no setor dos bens e serviços transacionáveis internacionalmente, com realce para a indústria e serviços conexos, e em áreas inovadoras, atuando em três eixos:

1. Redução da tributação do capital: se foi positiva a aprovação no Parlamento da redução gradual de 1 p.p. ao ano da taxa de IRC nos próximos anos (até 17% em 2028), convém não esquecer que é um desagravamento menos ambicioso e bastante mais lento do que o previsto no programa eleitoral de 2024 da AD (redução de 2 p.p. ao ano, para 15%), e se mantém a derrama estadual progressiva, que é um dos principais travões à atração de investimento estruturante. A descida gradual do IRC foi aprovada em setembro com os votos a favor de PSD, Chega, IL, CDS, PAN e JPP, e contra de PCP, Livre e PS, que perdeu uma oportunidade para se posicionar ao centro nesta matéria decisiva e se afastar da orientação da anterior direção do partido, que perdeu a liderança da oposição para o Chega (nota: o BE esteve ausente na votação, pois a líder e deputada única estava na flotilha humanitária em direção a Gaza, mas certamente votaria contra dado o posicionamento conhecido nesta matéria).
2. Reforço da produtividade e do valor acrescentado como critérios de acesso e de resultado na alocação dos fundos do Portugal 2030: tal promoveria, de forma transversal (sem selecionar setores, mas dentro das orientações europeias), uma elevação do perfil de especialização da economia para uma maior intensidade de conhecimento e tecnologia, criando condições para um aumento da produtividade usando os fundos europeus ainda disponíveis, até porque o seu afluxo irá diminuir bastante a partir de 2027. Como não vejo mudanças nesta matéria, só posso concluir que o Portugal 2030 servirá para manter as clientelas do costume e o rumo de baixo crescimento neste milénio. Recordo que, tal como Portugal 2020, o PRR foi uma oportunidade perdida para aumentar o potencial de crescimento económico ─ tal ficou logo evidente pela alocação ínfima ao setor privado (cerca de 1/3, cabendo 2/3 ao Estado) ─, tendo sido usado, sobretudo, para substituir investimento público e permitir a apresentação de ‘brilharetes orçamentais’ desde a altura em que Mário Centeno foi ministro das Finanças, a que se juntou depois o impacto da inflação na elevação da receita fiscal, efeito que se está a esgotar. A melhoria das contas públicas é positiva, mas como o investimento com fundos da UE obedeceu a critérios e prioridades europeias, a compressão da componente nacional de investimento público, usada como variável de consolidação orçamental, levou a uma deterioração dos serviços públicos que penaliza os mais frágeis.
3. 3. Aumento da taxa de poupança interna e sua canalização para investimento, para compensar a redução dos apoios europeus: (i) incentivar a poupança das famílias e a sua canalização para investimento produtivo com a criação de novos instrumentos adaptados à realidade nacional (em termos de perfis de risco e rentabilidade) com uma fiscalidade mais atrativa, aproveitando as novas orientações da Comissão Europeia nessa matéria, fruto de um excelente trabalho de Maria Luís Albuquerque; (ii) reduzir o peso da despesa corrente primária através da reforma do Estado ─ onde não basta reduzir a burocracia, é preciso uma reforma da administração territorial e repensar as funções do Estado ─ para acomodar a redução do IRC e a do IRS (que deverá prosseguir), bem como um maior peso do investimento público de origem nacional. Esta estratégia de geração endógena de recursos é fundamental para compensar a redução de fundos externos (da UE), dos quais a economia está demasiado dependente, como tenho vindo a salientar.

Estas são apenas algumas das reformas necessárias ─ para uma análise mais detalhada do que proponho, sugiro a leitura, nomeadamente, das crónicas “As Reformas estruturais que o país precisa” e “Portugal pós-fundos europeus: É tempo de poupar mais para investir mais e melhor”.

O risco de regresso a défices orçamentais na análise do CFP, que será ‘mascarada’ via carga fiscal

O governo deverá manter como metas orçamentais um excedente de 0,3% do PIB em 2025 e 0,1% em 2026, até porque foram reiteradas recentemente pelo ministro das finanças.

O CFP alerta que, num cenário de políticas invariantes, as suas projeções apontam para um saldo nulo em 2026 e um défice de 0,6% em 2026 (0,1% excluindo os empréstimos do PRR), com tendência para se agravar nos anos seguintes (0,6% em 2027, 0,7% em 2028 e 0,8% em 2029) sem medidas corretivas.

Segundo o CFP, “a penalizar a receita fiscal em 2026 destaca-se o impacto integral do novo regime do IRS jovem, bem como a redução da taxa de IRC em 1 p.p. aplicada ao ano económico de 2025, mas com efeito na receita de 2026. Com impacto no acréscimo de despesa pública, destaca-se o agravamento do custo orçamental das medidas de revalorização salarial, que têm um impacto crescente até 2027, bem como a transferência para o orçamento da UE e o aumento de investimento financiado por fundos nacionais.”

Tendo em conta que o governo estará mais limitado, em termos de instrumentos de consolidação orçamental, no que se refere à compressão da componente nacional do investimento público ─ para encerrar a execução do PRR sem perda de subvenções, o que está por confirmar ─, antevejo que possa não executar toda a componente dos empréstimos do PRR (só que tal significará maiores encargos com juros nos projetos que forem mantidos, sendo que o abandono de projetos tem custos políticos), mas sobretudo, via agravamento da carga fiscal, que pode ocorrer de várias formas:

1. Uma das vias habituais é a dos impostos indiretos e a Comissão Europeia já deu uma ajuda nesse sentido, ao insistir que Portugal deve eliminar a subsidiação do ISP que perdura desde a pandemia, o que o governo prometeu fazer de forma gradual, procurando fazer coincidir o ‘desmame’ com alturas de baixa dos preços do crude nos mercados internacionais, para amortecer o impacto na carteira de famílias e empresas. Resta saber se haverá outros impostos indiretos ‘na manga’ que o governo pretenda agravar.
2. Nos impostos diretos, já está previsto o agravamento do IMT (Imposto Municipal sobre Transações) para estrangeiros, no âmbito do pacote da habitação. Outra forma de agravamento nesta categoria de impostos é a atualização dos escalões de IRS abaixo da evolução dos salários (para já, é o que acontecerá se apenas for aplicada a atualização automática de 3,51% dos escalões com a fórmula atual, abaixo da progressão de 4,6% no Acordo de Concertação Social, mas pode ainda vir a haver um ajuste adicional), mas como isso é pouco popular, poderá não ser seguido.
3. Uma fórmula que tem sido muito usada desde os últimos governos socialistas e acompanhada pelos recentes governos AD é o aumento do salário mínimo e médio acima da produtividade nominal da economia, pois isso faz aumentar o peso das contribuições sociais no PIB (que está incluído no indicador de carga fiscal, além da componente de receita fiscal), como já demonstrei numa crónica anterior, só que isso se traduz numa perda de competitividade da economia.

Para já, o que está acordado em concertação social no acordo de rendimentos é um aumento de 5,7% do salário mínimo em 2026, de 870 para 920 euros, mas há pressão dos sindicatos para que a subida seja superior e não é de excluir que isso venha a acontecer, pois poderá ser politicamente interessante para o governo antes das eleições autárquicas. Com um crescimento económico revisto em baixa, como referido, é provável que o aumento da produtividade a incluir no cenário macroeconómico seja modesto e inferior ao dos salários, voltando o governo a beneficiar desse ‘bónus’ parafiscal para compor as contas públicas.

Recentemente, o INE divulgou a atualização da série da carga fiscal (excluindo contribuições sociais imputadas), que após o máximo de 35,9% em 2022, baixou para 35,3% em 2023 e 35,2% em 2024, valor este que é ainda o 3º mais alto da série, igualando os registados em 2020 e 2021. O aumento do peso dos impostos indiretos e das contribuições sociais, tem impedido uma baixa mais significativa da carga fiscal sobre a economia, amortecendo o impacto das várias descidas no IRS.

Não tenho dúvidas que o ministro das Finanças encontrará forma de atingir as suas metas orçamentais ─ saldo ligeiramente positivo e continuação da descida do rácio da dívida pública no PIB ─ com estes ou outros artifícios, a questão é que o equilíbrio não será sustentável a prazo sem reformas mais efetivas.

Um OE2026 quase sem novidades, facilitando a aprovação, mas cada vez com menos margem

As novidades do OE2026 serão previsivelmente poucas (tal até foi assumido pelo ministro das Finanças), pois as principais medidas já foram decididas anteriormente, sendo de salientar que a rigidez da despesa e da receita é cada vez maior, retirando margem para políticas públicas sem uma reforma do Estado que tenha impactos visíveis na compressão da despesa corrente primária, como tenho vindo a defender.

Interessará, por isso, verificar quais os valores inscritos em 2026 no chamado “processo de revisão de despesa”, que em anos anteriores foram sempre muito pequenos independentemente da cor política, revelando uma incapacidade crónica dos governos em tornar mais eficiente a ‘máquina’ do Estado.

Para se ficar com uma ideia, segundo informação que li na imprensa especializada, no quadro de políticas invariantes entregue pelo Governo à Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública (COFAP), o impacto das medidas já decididas no OE2026 ascende a 4 449 milhões de euros (M€), onde se destaca, na receita, a redução da taxa de IRC em 1 p.p. (decidida em 2025), com um impacto de 300 M€, bem como, no IRS, um valor de 325 M€ para atualização da dedução específica, a atualização dos escalões e do mínimo de existência, a que se juntam os 111 M€ de redução adicional de IRS entre o 2º e o 5º escalão com que o governo se comprometeu com o Chega em julho (falará ainda o acréscimo de impacto do IRS jovem referido pelo CFP, que desconheço). Na despesa aparecem os impactos mais relevantes: 1 248 M€ nas despesas com pessoal, a refletir os acordos salariais, e 1 563 M€ nas pensões.

Estes valores confirmam o risco de regresso a défices orçamentais (estruturais) referido pelo CFP.

Quando ao processo de aprovação, este ano, felizmente, não teremos a repetição das cenas lamentáveis de negociação de 1 p.p. de baixa do IRC entre a AD e o PS que marcaram o anterior orçamento de Estado.

A aprovação da baixa do IRC de forma autónoma no Parlamento (mas com impacto nos orçamentos a partir de 2027) foi uma forma expedita de tornar as negociações do OE2026 mais pacíficas. O líder do PS já mostrou alguma abertura para uma possível abstenção no OE2026, após ter votado contra a baixa do IRC, embora à partida o governo deva conseguir a viabilização do Chega, atendendo aos vários entendimentos recentes (imigração e IRC), ainda que tal careça de confirmação.

Conclusão: sem reformas, a ‘manta’ não estica e alguma coisa ficará ‘destapada’ em breve

O OE2026 deverá confirmar o que já é evidente: Portugal está a regressar lentamente à sua tendência de crescimento anémico, tornando a margem orçamental cada vez menor face à sucessão de medidas populares sem reformas que tornem o Estado mais eficiente e elevem decisivamente o potencial de crescimento da economia. O Governo continuará a apresentar contas equilibradas, mas à custa de manutenção de uma carga fiscal perto de máximos e de um investimento público em mínimos — ou seja, de uma consolidação sem transformação, com a “manta” a tornar-se cada vez mais curta, obrigando a ‘destapar’ a competitividade’ para ‘maquilhar’ a contas, o que, a prazo, não é sustentável.

O problema central não está, pois, nas poucas décimas do saldo orçamental — positivas ou negativas —, mas no vazio reformista que tolhe o futuro. O país cresce pouco porque investe pouco e mal, porque tarda em reformar e porque continua a confundir disciplina orçamental com estratégia económica.

A consolidação das contas é necessária, mas só será virtuosa se for estrutural, com uma reforma efetiva do Estado que comprima a despesa corrente em favor de mais investimento público e de uma baixa substancial da carga fiscal que promova o investimento privado.