Teodora Cardoso: “Um banco público é sempre um problema. Está mais sujeito à influência política”

“Um banco público é sempre um problema”. A afirmação é de Teodora Cardoso que defende que este tipo de instituições estão sempre mais sujeitas “à influência política”. E numa altura em que a auditoria à Caixa Geral de Depósitos (CGD) entre 2000 e 2015 revela perdas avultadas resultantes da concessão de créditos de alto risco, a presidente do Conselho de Finanças Públicas diz que o “risco, aqui, manifestou-se”.

As perdas avultadas da CGD obrigaram a uma intervenção no banco. E “embora a injeção da Caixa fosse um problema para as contas públicas, teria sido pior não o fazer“, defende, em entrevista ao ECO24, programa que resulta de uma parceria entre o ECO e a TVI24.

Salienta que “o setor financeiro continua a ser um risco para o Orçamento”. É um dos que identifica, a par de outro mais conjuntural, o do envelhecimento da população portuguesa, a que se juntam as “pressões que vêm do exterior”. Por isso mesmo, reitera a posição defendida logo aquando da apresentação do OE para 2019, de que era otimista. “Já tendia para o otimismo. Três meses depois, isso tem-se acentuado”, remata.

Ficou surpreendida quanto aos resultados da auditoria à CGD?

Não é uma área que acompanhe diretamente, mas depois de tantas notícias que têm surgido… Nesse aspeto, não achei que fossem completamente surpreendentes.

A capitalização da Caixa teve um efeito negativo no défice. Os portugueses podem estar descansados face ao risco para as contas públicas de futuras necessidades de injeção de capital em bancos?

Devo dizer que, embora a injeção da Caixa fosse um problema para as contas públicas, teria sido pior não o fazer.

O Governo fez bem em avançar com essa recapitalização?

Penso que sim, numa condição que que, apesar de tudo, está a ser cumprida. No sentido de que a governação da Caixa Geral de Depósitos (CGD) agora entre num caminho diferente, muito mais rigoroso, e que evite que a situação possa repetir-se. Ninguém está em condições de dizer — pelo menos eu não estou — que nunca mais haverá a recapitalização seja de quem for. Os acidentes no sistema financeiro acontecem e nem são sequer exclusivamente responsabilidade nossa. No caso da crise que acabou por dar origem a muitos dos nossos problemas, uma parte não foi gerada em Portugal nem na Europa.

"Embora a injeção da Caixa fosse um problema para as contas públicas, teria sido pior não o fazer.”

Agora, acho que o sistema está mais fortalecido. Há mais condições, os bancos têm que estar muito mais capitalizados. Agora há outra coisa que fragiliza os bancos, e isso também não nos podemos esquecer, que é a própria economia. Quando a economia fraqueja, o sistema bancário não pode ser muito forte. E aí, as coisas ainda precisam de muito trabalho.

Não foi só a crise que acabou por contribuir para esse estado de contas…

Não foi a crise. Foi o que levou à crise. Ou seja, todo aquele período de grande euforia, de subavaliação de risco por todo o lado, em que ninguém achava que havia riscos em coisa nenhuma, em que tudo era perfeitamente normal e os negócios eram todos bons. Na realidade não era assim, mas isso durou tempo de mais. Foi basicamente a década de 2000, a nível internacional, em que se criou a ideia de que tudo era possível. Quando começamos a acreditar que tudo é possível, é melhor estar precavido porque no fim vai haver asneira, de certeza.

Um banco público é sempre um problema, porque está mais sujeito do que os bancos privados à influência política. Portanto, se a própria governação política não for muito criteriosa e rigorosa, há um risco.

Há uma dimensão que não aconteceu apenas na Caixa, mas também nos bancos privados, que vai para lá da avaliação da crise económica. Para um português que vê os detalhes deste tipo de negócios agora conhecidos, fica em causa a credibilidade do banco público?

Um banco público é sempre um problema, porque está mais sujeito do que os bancos privados à influência política. Portanto, se a própria governação política não for muito criteriosa e rigorosa, há um risco. E este risco, aqui manifestou-se.

Em particular na fase entre 2007 e 2012…

Até posso admitir que há ali situações que poderiam ser cheias de boas intenções, mas as boas intenções, às vezes, resultam muito mal. Havia este contexto internacional que era perigoso, mas que era aceite generalizadamente. Depois, havia a necessidade do nosso lado de percebermos que era necessário inovar nesta economia, eram necessárias empresas competitivas, capitais estrangeiros… Havia ainda outra coisa que que foi um grande problema que este país acabou por ter…

…qual?

Tínhamos dinheiro. Dinheiro que, ainda para mais, não era nosso. Eram fundos europeus, à nossa disposição para subsidiar coisas. Muita gente neste mundo deve andar muito atenta à procura… onde é que há um governo a precisar de mostrar serviço e com dinheiro. Depois, é fácil de cair. Porque os negócios são sempre apresentados como negócios muito bons. E numa primeira fase até podem dar resultado. Agora, a capacidade de avaliar esses negócios e a sua sustentabilidade, nós não tínhamos muita prática nisso. E a CGD não tinha também. Mas não era só a Caixa. O bancos também raramente o tinham, porque, na prática, tínhamos sempre tido um sistema muito virado para pequenos negócios e para áreas muito bem definidas: construção, imobiliário, nisso os bancos são todos mestres. Agora, propriamente, indústrias novas, investimento produtivo em inovação, de grande dimensão, etc… Tínhamos muito pouco conhecimento e muito pouca prática.

O país retirou as lições do que aconteceu na banca e em particular na CGD?

Não temos suficiente informação para o dizer. A informação, nesta matéria, é escassa, é muitas vezes contraditória, e não é diretamente da nossa responsabilidade. Portanto, não estamos a [no Conselho das Finanças Públicas] observar isso. Nós temos sempre dito, e continuamos a dizer, que o setor financeiro continua a ser um risco para o Orçamento. Não somos capazes nem de o quantificar, nem de dizer exatamente onde é que está o risco.

Quais são os indícios que a levam a dizer isso?

Esta nossa inexperiência levou a um choque. Mas até criar um novo sistema de avaliação de crédito, de capacidade de todas as entidades… Há uma coisa que em Portugal que é o sistema de governação no seu conjunto. Não é só o governo, nem é só o banco central ou o Conselho das Finanças Públicas. Todas essas entidades precisam de se articular. Quando há esses negócios, a tendência é exatamente para se desarticularem. Quem está interessado em fazer avançar uma coisa, avança a informação que convém ser avançada e não avança o resto. Isso em si mesmo é um risco.

"Nós temos sempre dito, e continuamos a dizer, que o setor financeiro continua a ser um risco para o Orçamento.”

Atualmente, um risco mais evidente diria que tem a ver com as próprias normas. Os bancos agora são obrigados a deter mais capital, são obrigados a ter provisões para risco de crédito muito mais altas. Isto significa que precisam de rentabilizar o crédito, mas ao mesmo tempo as taxas de juro estão aos níveis que sabemos em que não dão margem de negócio aos bancos. Por outro lado, onde é que ainda há alguma margem de negócio? É em coisas como o crédito ao consumo, por exemplo, o que é em si mesmo um risco para os bancos e para a economia. Portanto, os riscos existem e existirão sempre. O negócio financeiro é um negócio que vive do risco. Tem é que ser capaz de o gerir e às vezes aí…

Olhando para o Governo, e centrando em Mário Centeno, tem feito um bom trabalho?

Ele fez uma coisa que era preciso ser feita, e que conseguiu. Meter na cabeça dos portugueses, em geral, e dos políticos, em particular, que nós precisamos de controlar o défice orçamental. Durante muitos anos ninguém se interessava muito pelo défice. Vinham as regras europeias, mas conseguia-se sempre, mais ou menos, contornar. Com a crise isso ficou à vista e a necessidade de controlar o défice tornou-se evidente. E ele conseguiu controlá-lo. Mas isto é só um passo. O que falta é garantir que esse controlo se mantém.

Os riscos existem e existirão sempre. O negócio financeiro é um negócio que vive do risco. Tem é que ser capaz de o gerir e às vezes aí…

Na avaliação que fez a este OE, diz que a redução do défice para 2019 está dependente de fatores transitórios: ciclo económico, a evolução dos juros e dividendos do BdP e da CGD. Dá a ideia de que não está plenamente confiante nessa sustentabilidade…

Não, não estou e por várias razões. Uma delas é essa. As medidas que foram tomadas e que conseguiram controlar o défice, são medidas que ou consistiram em aumentos de impostos ou em cortes de despesa. Mas não houve, por exemplo, uma maneira de gerir as despesas diferente para garantir que esses cortes eram suscetíveis de ser mantidos. Nomeadamente, na qualidade das despesas. Nos desperdícios que existem e que toda a gente reconhece que existem e que para serem feitos implicam outro tipo de medidas que, só muito em parte, é que dependem do Ministério das Finanças. Dependem muito da gestão dos ministérios de linha. E esses ministérios, para poderem exercer essa competência, precisam de ter uma perspetiva de quais são os meios financeiros à sua disposição e terem capacidade de os gerir.

Nós ainda temos um sistema em que o Ministério das Finanças é que diz se se pode gastar ou não se pode gastar, se se gasta aqui ou ali. Há muito pouca, para não dizer nenhuma, confiança nos ministros. Essa é uma das falhas graves das nossas finanças públicas. Está prevista, em parte, a sua resolução na lei de enquadramento orçamental que foi aprovada em 2015, que devia estar em vigor este ano, mas foi adiada por mais dois anos. O pior é que muitas das coisas que estão na base dessas reformas ainda não foram feitas e não parece haver nenhuma prioridade política para as fazer. Enquanto isto durar, as finanças públicas não estão seguras.

Já há perceção de que é preciso manter o défice controlado, mas a maneira de lá chegar… Só estas medidas não chegam. Chegam para o curto prazo, mas basta que aconteça qualquer coisa na conjuntura… Mas há depois duas outras pressões. Uma das que nos temos esquecido é a demografia. Temos um peso enorme no Estado da Segurança Social e da Saúde. Estas duas coisas sofrem diretamente do efeito do envelhecimento, e Portugal está a envelhecer a um ritmo acelerado. Isto vai obrigar a mais despesas públicas ou a cortes que vão ter um impacto social muito grande.

Neste contexto de conjuntura, as metas de crescimento do Governo parecem-lhe realistas ou há um grande otimismo?

Por tudo o que se tem vindo a ver, e dissemos isso quando fizemos a avaliação do Orçamento, já tendia para o otimismo. Três meses depois, isso tem-se acentuado. São pressões que vêm do exterior, mais do que internas. Mas se as coisas correrem menos bem em países como Inglaterra (Brexit), de onde vêm os turistas, será um problema. Muito do emprego que foi criado em Portugal foi no setor do turismo. Isso é outro dos nossos problemas, e que também tem a ver com a gestão de risco da banca, que é tendermos a ir atrás de um setor. Quando este está a dar, toda a gente investe no mesmo setor. Foi assim com o imobiliário, com as autoestradas, e agora com o turismo.

Mas, as transportadoras low cost já estão a ter problemas financeiros graves, porque a oferta foi de tal maneira elevada que os custos baixaram até um ponto em que estas já não conseguem aguentar-se. O low cost é uma condição básica do nosso turismo, e a outra é os países terem rendimento para continuarem a passear. Basta isto para que nós tenhamos problemas.

Quais as alavancas que o ministro das Finanças tem, em 2019, para controlar um défice orçamental com essas fragilidades? Mais cativações?

Não. Provavelmente até já se cativou demais. As cativações são em grande medida, adiamentos de despesa, sobretudo quando elas incidem sobre coisas que são mesmo necessárias como é o caso da manutenção do investimento. Portanto, não é por aí. O que tenho vindo a dizer há vários anos é que é preciso ter uma visão de médio e longo prazo sobre estas coisas. Não se pode estar a olhar para o orçamento só nessa base.

"Temos um sistema em que o Ministério das Finanças é que diz se se pode gastar ou não se pode gastar, se se gasta aqui ou ali. Há muito pouca, para não dizer nenhuma, confiança nos ministros. Essa é uma das falhas graves das nossas finanças públicas.”

A lei de 2015 previa esse tipo de enquadramento completamente diferente. Esse enquadramento tinha um problema que provavelmente faz com que a prioridade política que deveria ter não tenha sido suficiente. É que ela retira algum grau de discricionariedade à política. A política passa a ter que ser feita definindo objetivos de médio prazo, mas também de longo prazo, tendo em conta as pressões que o Estado enfrenta. E as políticas têm que se adaptar a isso. Não podem andar a fazer sempre mudanças. Essa lei de 2015 previa exatamente mudanças no sistema. São mudanças técnicas, e que por isso não dizem nada à opinião pública, mas têm um impacto político muito forte e não têm conseguido ter aderência.

Ficaram na gaveta…

Muitas estão a ficar na gaveta. Pior, às vezes, é que há muitas coisas que foram feitas, mas depois esbarram em decisões que é necessário tomar e que não são tomadas. Portanto, acabam por se transformar em mais desperdícios, na medida em que se andou a fazer esforços em certas áreas que depois não produzem os resultados que deveriam. E isso é responsabilidade do Ministério das Finanças.

O Conselho das Finanças Públicas deveria ter mais poderes? Mais vinculativos?

Isso não pode ser, porque vivemos numa democracia. As pessoas do Conselho das Finanças Públicas não são nem devem ser eleitas, por que senão entravam no mesmo jogo. Deve é ter recursos. E esses recursos devem ser financeiros para poder contratar pessoas e capacidade para poder contratar pessoas competentes, que não há assim tantas.

Sentiu essa fragilidade?

Senti essa fragilidade. Finalmente, já temos uma equipa bastante razoável, mas ainda há áreas difíceis de cobrir porque não encontramos pessoas no mercado. Por outro lado, o Conselho precisa de manter uma grande independência para poder dizer essas coisas e muitas outras. Para fazer pressão no sentido, por exemplo, da necessidade de um planeamento a mais médio prazo do Orçamento, de uma revisão de despesas que efetivamente o seja. Coisas neste género.

Mas não precisa de mais poder?

Não. Precisamos muito de vocês. Porque o nosso grande veículo é, publicarmos aquilo que fazemos e isso ser visto e ser ouvido pela opinião pública através dos media.

Termina o seu mandato de sete anos no final de fevereiro. Em algum momento houve alguma tentativa de interferência política no trabalho do Conselho das Finanças Públicas?

Direta, nunca houve. Houve pressões indiretas, através também dos media. Mas isso faz parte.

Convive bem com as críticas do ministro das Finanças ao trabalho do Conselho das Finanças Públicas?

Convivo perfeitamente. Quando fomos criados, nessa altura todos os partidos estavam contra o Conselho das Finanças Públicas, porque esta noção de uma entidade independente em Portugal não soa bem. Nessa altura, estavam todos contra nós e todos nos tinham criticado. Um jornalista perguntou-me se não me sentia mal com isso. Eu respondi-lhe, e continuo a pensar da mesma maneira, que sentir-me-ia muito pior se todos estivessem de acordo connosco.

"[Pressões?] Direta, nunca houve. Houve pressões indiretas, através também dos media. Mas isso faz parte.”

Que conselho deixaria para a sua sucessora, Nazaré Costa Cabral?

A minha sucessora, por um lado tem uma vida muito mais complicada porque agora já fazemos muitas coisas que no início não fazíamos. Portanto, a primeira preocupação penso que terá de ser dar continuidade a isso e desenvolver áreas onde nós ainda não conseguimos chegar. Mas por outro lado tem uma vida muito mais simplificada, porque é extremamente difícil criar de raiz uma instituição como esta. Sobretudo com a resistência que havia em Portugal a este tipo de instituição. E isso está feito.

Pensa que há risco de se acabar com o Conselho de Finanças Públicas?

Esse risco existe sempre. Só que agora já tem um custo político que não é fácil de suportar, enquanto no início o custo não era nenhum.

Que conselho deixaria para o próximo governo?

Que comece a pensar mais a sério no futuro e não só nas próximas eleições.