Vítor Gaspar: Países sem espaço orçamental devem aplicar políticas amigas do crescimento

Os países sem espaço orçamental devem prosseguir políticas orçamentais amigas do crescimento o que passa por apostar no investimento e, do lado da receita, na tributação indireta, aplicando ao mesmo tempo programas de despesa para combater as desigualdades que esse tipo de impostos gera. Em termos sintéticos é esta a recomendação deixada pelo FMI, nas palavras de Vítor Gaspar.

Falamos aqui sobre as políticas orçamentais, de como a Alemanha tem margem e deve aumentar o investimento público, da posição do Fundo sobre a dívida grega e do perfil da política orçamental em países com dívidas públicas elevadas, grupo em que esta inserido Portugal sem que Vítor Gaspar fale diretamente disso. Porque os funcionários do Fundo não podem falar sobre o seu país de origem.

Uma entrevista a ler pensando ao mesmo tempo na atualidade em Portugal e na Europa.

Sobre a Europa, o FMI considera que há países onde a retoma está a ser atrasada por causa da situação da banca, sem identificar os países. São eles a Alemanha, Itália e Portugal?

Julgo que a forma como lê o Fiscal Monitor é um bocadinho parcial. O que me parece ser o ponto fundamental sobre a área do euro, que a distingue, por exemplo, dos Estados Unidos, é a diferença de crescimento no produto nominal. É uma diferença que está ao nível de dois dígitos e, consequentemente, o efeito sobre o rácio de endividamento é dominante. Daí a ênfase na importância no crescimento nominal. O que o FMI recomenda para a área do euro e, mais geralmente, para no mundo é a combinação de políticas monetária, orçamental e estrutural para afetar simultaneamente a procura e a oferta agregada. E assim suportando a atividade económica no curto prazo e aumentando o produto potencial no médio e longo prazo.

(…) para uma franja significativa de bancos, quer na área do euro quer nos Estados Unidos, uma recuperação cíclica não será, só por si, suficiente para, no médio prazo, garantir uma rendibilidade saudável desses bancos.

Mas o Fiscal Monitor identifica um problema no setor bancário na Zona Euro…

O Fiscal Monitor não é produtor original dessa evidência. Esse fenómeno é documentado no “Global Financial Stability Report” que foi divulgado no mesmo dia. E o que mostra é que, para uma franja significativa de bancos, quer na área do euro quer nos Estados Unidos, uma recuperação cíclica não será, só por si, suficiente para, no médio prazo, garantir uma rendibilidade saudável desses bancos. Esses bancos enfrentam alguns desafios em termos do modelo de negócio, dadas as novas realidades do mercado e de regulamentação.

O que o Fiscal Monitor destaca é que, num quadro em que seja necessária a intervenção pública, a política orçamental tem também um papel a desempenhar, no quadro duma estratégia abrangente e atempada de resolução do problema.

Nomeadamente injetando dinheiro nos bancos?

A questão aí coloca-se como último recurso. A injeção de dinheiro público nos bancos deve apenas ser contemplada quando estão esgotadas as possibilidades de obter capital através de investimento privado. E no caso de haver intervenção pública, o Fiscal Monitor torna claro que o desenho da intervenção é absolutamente crucial. Isto é, a intervenção tem de ser condicional a um processo de reestruturação, para melhorar os riscos para o contribuinte e controlar efeitos de incentivo sobre a gestão e sobre os privados. As intervenções têm de ser suportadas por instrumentos adequados. Por exemplo, caso seja necessário apoio público para a desalanvancagem do setor privado não financeiro, identificamos que subsídios explícitos são superiores a incentivos fiscais.

Olhamos também para questões como o tempo da intervenção: é crucial que a intervenção, uma vez identificada a necessidade, seja feita tão cedo quanto possível. E por último, mas não menos importante, é crucial que tudo isto se faça no quadro de um esquema regulamentar e de supervisão que garanta a estabilidade futura do sistema financeiro.

Tudo isto recomendamos no Fiscal Monitor através da documentação detalhada de seis casos que incluem os Estados Unidos, o Japão, a Finlândia, a Islândia, a Tailândia e a Coreia do Sul.

(…) caso seja necessário apoio público para a desalavancagem do sector privado não financeiro, identificamos que subsídios explícitos são superiores a incentivos fiscais.

Desses países qual foi, na sua opinião, o que resolveu melhor o problema? A Islândia, no sentido de ter conseguido recuperar mais rapidamente a economia?

Quer a Finlândia, quer a Islândia quer os Estados Unidos têm exemplos de intervenções que foram bem-sucedidas. O setor financeiro é um condicionante do crescimento. Uma crise financeira está acompanhada em geral por recessões mais profundas e prolongadas…

É isso que estamos a viver, na sua perspetiva…

… Mas, continua a ser verdade que a forma como é gerida a crise tem repercussões muito grandes sobre os resultados obtidos. As políticas económicas e financeiras são muito importantes.

Os melhores exemplos são Finlândia, Islândia e Estados Unidos?

Em aspetos concretos. Não existem receitas simples de aplicação universal. É preciso estudar com muito cuidado cada caso concreto.

Qual é o papel que pode desempenhar a política orçamental, caso exista espaço orçamental… podemos aliás começar por aí: o que é ter espaço orçamental?

Existe espaço orçamental quando se pode aumentar a despesa ou reduzir a receita sem criar problemas para a sustentabilidade das finanças públicas ou para o acesso do Tesouro ao mercado da dívida.

O que significa que um país como Portugal não tem espaço orçamental…

Julgava que sobre Portugal já tínhamos conversado.

O espaço orçamental da Alemanha está estimado como sendo cerca de dois pontos percentuais do PIB, no médio prazo.

Quais são então os países do euro que têm espaço orçamental? A Alemanha?

O exemplo da Alemanha é particularmente feliz uma vez que é um caso em que o FMI explicita a existência de espaço orçamental no artigo 4.º. O espaço orçamental da Alemanha está estimado como sendo cerca de dois pontos percentuais do PIB, no médio prazo. Este valor é importante porque permitia à Alemanha fechar o hiato de investimento público. O FMI considera que avançar nesse sentido seria bom para a Alemanha, porque existiria um apoio à atividade económica no curto prazo e, por outro lado, sendo o investimento feito em infra-estruturas de elevado retorno, numa situação em que as taxas de juro de longo prazo na Alemanha são extraordinariamente baixas, haveria um retorno positivo para o potencial da economia alemã no médio e longo prazo.

E que contribuiria também para uma maior dinâmica da economia do euro?

Exatamente. Numa situação em que a política monetária está constrangida, pelos níveis muito baixos de taxas de juro oficiais, e há limites intrínsecos à utilização de instrumentos não convencionais de politica monetária, o apoio da política orçamental é muito bem-vindo, do ponto de vista da área do euro como um todo.

Há outros países que têm espaço orçamental?

Há outros países, como a Noruega, a Suécia, a Suíça…

E dentro do euro? Para já só temos a Alemanha…

Não. Mesmo dentro da área do euro temos outros países, como a Holanda. Mas existem margens de flexibilidade nas regras europeias que estão associadas a acontecimentos extraordinários, como por exemplo a crise da imigração, a adoção de medidas de reforma estrutural… Em todos estes casos, a flexibilidade é justificada pelo retorno que têm. Isto é, a utilização desta margem orçamental permite resolver problemas prioritários no curto prazo que podem reforçar o potencial de crescimento no médio e longo prazo, contribuindo por isso para melhorar a sustentabilidade da dívida. É essa a lógica destes elementos de flexibilidade.

Quando o FMI olha para o espaço orçamental de uma economia da área do euro tem também em conta o cumprimento das regras orçamentais europeias e, no caso alemão, também as regras orçamentais nacionais.

As regras orçamentais europeias estão a condicionar a recuperação da economia?

Julgo que já falamos disso. As regras orçamentais europeias podem ser utilizadas com flexibilidade.

Não pode falar de Portugal mas falemos da Grécia. A dívida grega deveria ser reestruturada ou é um tabu em qualquer circunstância?

Há duas questões nessa sua pergunta. Uma é: como deve ser conduzida a política orçamental em economias que não têm espaço orçamental e, pelo contrário, têm de prosseguir uma trajetória de consolidação orçamental? Os países sem espaço orçamental devem prosseguir políticas orçamentais amigas do crescimento. São políticas que usam a composição da despesa ou da receita para mudarem as prioridades, de forma que afetem o crescimento económico. Do lado a despesa é apropriado reforçar o investimento público em infra-estruturas. Ainda do lado da despesa pública, em muitos países o investimento em capital humano e em sistemas de saúde pode ter um retorno muito elevado. Além disso, a política orçamental pode ajudar a levantar alguns bloqueios na execução de políticas estruturais com efeitos redistributivos significativos.

Do lado da receita, a composição pode ser mudada de forma a diminuir a carga associada a impostos com efeitos mais gravosos sobre o crescimento de médio e longo prazo, que são os que incidem sobre os fatores de produção, o capital e o trabalho.

E dar maior peso aos impostos indiretos? Mas têm efeitos negativos na igualdade…

Exatamente. Sendo os impostos indiretos regressivos terá de haver compensações através do aumento da progressividade dos impostos diretos ou por via de programas de despesa direcionados para as camadas da população carenciadas. A evidência empírica recolhida pelo FMI sugere que os programas de despesa podem ser extraordinariamente eficazes como forma de combate à desigualdade.

E quanto à reestruturação da dívida grega, é uma saída?

A posição do Fundo tem sido clara sobre essa matéria. A estratégia de ajustamento na Grécia deverá assentar em duas pernas. Uma são as políticas de ajustamento, que terão de ser conduzidas pelas autoridades gregas de forma assumida e convicta. Por outro lado, a posição do FMI é que a Grécia precisa de um alívio de dívida que deve ser tal que, no final do programa, esteja assegurada a sustentabilidade da dívida de acordo com a abordagem das necessidades brutas de financiamento.

Os países sem espaço orçamental devem prosseguir políticas orçamentais amigas do crescimento.

Alívio da dívida significaria afetar as instituições, já que a maior parte da dívida grega é das instituições.

É completamente prematuro fazer qualquer comentário sobre modalidades. Os princípios são claros. As modalidades terão de ser desenvolvidas ao longo do tempo.

O Fundo revelou recentemente um trabalho, em que participou, sobre o melhor perfil de políticas para romper o ciclo de baixo crescimento, inflação e juros próximos de zero e dívida elevada. Pode identificar qual seria a política ideal?

A questão que levantamos é se, neste momento, existe no mundo margem de manobra suficiente na política económica para responder, de forma efetiva, a um choque negativo significativo sobre a economia mundial. Pareceu-nos relevante porque há muito comentário na imprensa sobre os limites da política monetária, assim como todas as questões sobre o espaço orçamental e as dificuldades na execução de programas de reforma estrutural e políticas financeiras. Há a perceção de que não existe espaço na política económica para enfrentar um choque. O que nós argumentamos é que essa perceção não é verdadeira. Consideramos que é possível responder, de forma eficaz e efetiva, a um choque negativo sobre a economia mundial por três vias. Através de uma abordagem abrangente – que considere em conjunto as políticas monetárias, orçamentais, estruturais e financeiras e tendo em conta os efeitos de umas políticas sobre as outras.

O segundo aspeto importante para a política orçamental é que as políticas devem ser consistentes ao longo do tempo, ou seja, dado que os níveis de dívida pública são muito elevados, é preciso ter uma estratégia que garanta que a dívida é sustentável no longo prazo e que não há perturbações no acesso aos mercados de obrigações, em particular quando, no fim do processo, a política monetária normalizar. E para a política monetária é preciso garantir a credibilidade das metas de inflação. O terceiro aspeto que defendemos é que as políticas devem ser coordenadas internacionalmente. Mas como a situação da dívida é muito diferenciada, as respostas de política também têm de ser muito diferentes de país para país.

Ou seja, não há um fato que sirva a todos os países?

Não há um fato que possa ser vestido a todos.

É uma resposta de esperança, se houver um choque financeiro há ferramentas para responder…

Se houver um choque negativo sobre a economia mundial, a nossa posição é de que os decisores políticos têm os instrumentos necessários para fazer face a essa situação.

Já foi ministro das Finanças, considera que isso é viável, não será apenas uma mensagem de esperança?

A coordenação internacional foi bem-sucedida em 2009 e 2010. Foi o que permitiu evitar consequências muito mais profundas da crise financeira. É com base nesse sucesso que apoiamos também a expectativa de que, se houver uma situação semelhante, a capacidade de atuação será pelo menos tão grande como nessa altura.

Embora essa solução tenha acabado por criar um novo problema, o das dívidas públicas que internalizaram as dívidas privadas…

Se decompusermos a evolução da dívida pública, a contribuição dos défices para a acumulação de dívida foi relativamente pequena, cerca de 25%. Outros 25% tiveram a ver com responsabilidades do setor privado. O restante tem a ver com fatores dinâmicos macroeconómicos, como o diferencial entre a taxa de crescimento do produto e a taxa de juro. Como as taxas de juro entretanto caíram, o fator dominante, como já disse, foi a taxa de crescimento nominal.

Correndo o risco de nada dizer, foi ministro das Finanças de um país intervencionado, que lições é que podemos tirar dos programas de ajustamento?

Como já sabe não farei qualquer comentário sobre a minha experiência nessa matéria. E há imensa literatura sobre os programas de ajustamento e atrever-me-ia a recomendar essa literatura.