Os avisos de Bruxelas

Nos termos do Semestre Europeu, Portugal entregou em abril o Programa de Estabilidade (PE) 2018-2022. Relativamente ao PE, tive oportunidade (aqui e aqui) de, uma vez mais, chamar a atenção para o facto de que a consolidação orçamental a que assistimos é meramente conjuntural. A redução do défice de 3% em 2015 para um valor em torno de 0.3% em 2018 (ambos sem “one-off”) representa uma redução do défice de 4.5 mil M€. Pode parecer muito, mas a redução da despesa com juros e o aumento dos dividendos do Banco de Portugal representam quase metade deste valor.

Se considerarmos que a redução de impostos no IRS e no IVA da restauração foi de 1.5 mil M€, mas que o aumento dos impostos indiretos e da “outra receita corrente” (as “taxas e taxinhas”) compensou esse valor (1.2 mil M€ de aumento de impostos e mais 300 M€ de aumento da “outra receita corrente), percebemos que a carga fiscal manteve-se aos níveis do período da troika. Ou seja, a consolidação que existiu baseou-se em fatores exógenos: por um lado a política do BCE, que tem permitido taxas de juro muito baixas desde 2015, bem como dividendos “generosos” do Banco de Portugal; e por outro lado, uma conjuntura económica favorável, embora já em desaceleração.

Assim, tenho vindo a alertar nos últimos três anos que uma conjuntura económica mais favorável deveria ser aproveitada para uma consolidação orçamental mais exigente. Isto por cinco grandes razões:

1. Por forma a proteger as contas públicas do efeito cíclico, isto é, garantir que a posição orçamental na fase alta do ciclo económico é de tal forma confortável que aguenta o embate da fase baixa do ciclo (recessão), sem voltar a ter um problema de desequilíbrio das contas públicas. Dar espaço à atuação dos estabilizadores automáticos sem que isso por um lado viole as regras Europeias e por outro coloque em causa a estabilidade financeira do país.
2. Por forma a reduzir de forma rápida a dívida pública dos 130% de 2016 para um valor abaixo dos 100%. Só uma dívida pública abaixo dos 100% (aliado a uma gestão da dívida pública conservadora, estendendo maturidades e tendo níveis de liquidez altos) protege Portugal de crises que possam voltar a ocorrer nos mercados financeiros internacionais.
3. Porque contas públicas equilibradas obrigam a fazer escolhas políticas: Queremos mais despesa, financiada por mais impostos (e não por dívida pública, deixando o encargo às gerações futuras) ou queremos menos impostos, e portanto, menos despesa?
4. Por forma a garantir que os portugueses não voltam a passar pela experiência terrível que foi o programa de ajustamento (e que podia ter sido bastante pior, vide o exemplo da Grécia, não tivesse Portugal seguido uma política de consolidação orçamental rápida e exigente). Mas também porque contas públicas equilibradas são condição necessária (mas não suficiente) para um crescimento económico robusto e sustentável.
5. “But last, not least”), porque contas públicas equilibradas permitem gerir os serviços públicos de forma mais racional e eficiente, bem como acomodar o impacto da demografia e do envelhecimento populacional nas contas da Segurança Social.

O semestre Europeu prevê que a Comissão se pronuncie sobre o Programa de Estabilidade (PE) de cada país. A avaliação do PE de Portugal encontra-se disponível aqui. E o que diz a Comissão? Do ponto de vista económico, os alertas já conhecidos há muito tempo: Que a economia portuguesa continua a ter vulnerabilidades do ponto de vista da sua competitividade, do nível de endividamento (sobretudo externo), bem como o problema do crédito mal parado (os “famosos” “non performing loans”). Estes desequilíbrios macroeconómicos obrigam a manter saldos externos positivos e continuar a fazer reformas estruturais que aumentem a competitividade da economia.

A Comissão Europeia alerta que o ímpeto reformador que se viveu no período da troika praticamente desapareceu: “Desde a aplicação do programa de assistência financeira, as reformas regulamentares têm sido raras, tendo algumas das reformas acordadas nesse âmbito sido travadas ou mesmo revertidas”.

Do ponto de vista orçamental, a Comissão alerta exatamente para uma consolidação orçamental estrutural muito aquém do necessário. As palavras da Comissão são claras: “Com base nas previsões da primavera de 2018 apresentadas pela Comissão, existe um risco de desvio significativo em relação ao ajustamento recomendado em 2018 e ao longo de 2017 e 2018 (considerados em conjunto)”.

Por um lado, a Comissão Europeia esperaria um ajustamento estrutural para 2018 de 0.6% PIB. Isso obriga a um crescimento nominal da despesa pública primária líquida não superior a 0.1%. O PE que o Governo apresentou tem um ajustamento estrutural para 2018 de 0.4%. Contudo, olhando para as medidas previstas, dificilmente o défice estrutural se irá reduzir em 2018.

Já para 2019, a Comissão entende que a taxa de crescimento nominal das despesas públicas primárias líquidas não deve exceder 0,7 %, em consonância com o ajustamento estrutural de 0,6 % do PIB. Só que o ajustamento que o governo colocou no PE para 2019 é de apenas 0.3% (e volto a frisar que, na minha análise, o défice estrutural se manterá praticamente inalterado entre 2017 e 2019).

Ora, é fácil verificar que, com este Programa de Estabilidade, o objetivo de 2018 para um crescimento da despesa corrente primária líquida de 0.1% não será cumprido, o que implica que o objetivo para o défice estrutural também não será cumprido. Senão vejamos:

• Entre 2017 e 2018 (sempre em termos nominais), a despesa total aumenta 3.1 mil M€ (um aumento de 3.7%). A despesa corrente (isto é, sem investimento) aumenta 1.4 mil M€ (um aumento de 1.4%).
• Como a despesa com juros em 2018 deve reduzir-se em cerca de 600 M€, a despesa corrente primária aumenta cerca de dois mil M€ (um aumento de 3%). Já a despesa primária, que é a que é objeto de avaliação, aumenta 3.7 mil M€ (um aumento de 4.6%).

A despesa pública primária é a despesa total, sem os juros e sem as despesas relativas a programas da União inteiramente cobertas por receitas dos fundos da União e as alterações não discricionárias das despesas com subsídios de desemprego.

Ora, a despesa primária “bruta” aumenta 4.6% (3.7 mil M€) como vimos. A despesa com subsídios de desemprego em 2018 deve descer, face a 2017, cerca de 60 M€. Já a despesa financiada por fundos comunitários deverá em 2018, face a 2017, crescer cerca de mil M€ (mais 0.5% do PIB) (estes valores constam da tabela 2.c do PE). Ou seja, se excluirmos estas duas parcelas, a despesa primária líquida deverá crescer cerca de 2.7 mil M€. Isto significa um aumento da despesa primária líquida de 3.6%.
Isto significa uma de duas coisas:

1. Se a economia continuar a crescer em termos reais em torno dos 2% (e em termos nominais em torno dos 4%), o governo tem margem para gastar. Cumprirá o défice de 0.3% em 2018 (até já escrevi que pode, se mantiver alguma pressão de contenção de despesa, sobretudo investimento público, atingir em 2018 um défice em torno de zero), mas do ponto de vista estrutural terá agravado o défice estrutural. Não é possível querer um crescimento nominal da despesa primária líquida de 0.1% e depois apresentar um valor de 3.6%.
2. A economia começa a abrandar ainda mais, e isso reflete-se na receita fiscal. Aí, o governo, para cumprir os 0.3%, terá de continuar a fazer o que fez em 2016 (e também em 2017, mas já menos), que é executar a despesa pública muito abaixo daquilo que coloca no OE e no PE.

Depois, a Comissão volta a chamar a atenção que a reforma das Finanças Públicas e da gestão orçamental pública continua “parada”. Nomeadamente a implementação da nova Lei de Enquadramento Orçamental, aprovada em setembro de 2015.

Desde 2016 que os passos necessários para implementar a nova LEO, bem como os instrumentos necessários para uma melhor gestão financeira no Estado (o SNC-AP, a ECE, etc.) estão a “passo de caracol”. A Comissão também alerta para a despesa na área da Saúde, os riscos futuros da Segurança Social e a falta de controlo das empresas públicas.

Assim, a Comissão Europeia pede medidas para 2018 e sobretudo para 2019. Só que em pleno ano eleitoral, dificilmente o ministro Mário Centeno conseguirá impor a sua vontade (mesmo considerando o incentivo que tem de ser nomeado para Comissário Europeu em julho de 2019). Aliás, muito me espantaria que 2019 não nos reserve algumas “surpresas” eleitorais, nomeadamente uma redução dos impostos indiretos, sobretudo o imposto sobre os produtos petrolíferos. Esperemos que a “tentação de 2009” não volte a repetir-se. É que os protagonistas são quase todos os mesmos.