Costa já governa em duodécimos. Quais os efeitos e exceções?

Tal como aconteceu no início de 2020, o país entra em 2022 com um Orçamento em duodécimos. Na prática, isto significa que o atual e o próximo Governo só poderão gastar 1/12 (cerca de 8,3%) da despesa pública de 2021 em cada mês, até à aprovação de um novo Orçamento. Mas há várias exceções que dão margem de manobra ao Ministério das Finanças, nomeadamente na execução dos fundos europeus.

Portugal entrou este sábado em 2022 e o Estado passou a ser gerido a duodécimos, o que cria limitações à execução das contas públicas. O atual Executivo aprovou em dezembro o regime transitório de execução orçamental e o mesmo foi publicado esta sexta-feira em Diário da República, após ter sido promulgado pelo Presidente da República. São estas as regras que vão guiar as finanças públicas nos próximos meses.

O objetivo deste regime é garantir a estabilidade da transferência de ano orçamental, evitando-se qualquer perturbação no funcionamento dos serviços e no cumprimento das funções essenciais do Estado e demais organismos públicos. Em 2020, o novo Orçamento entrou em vigor em abril, mas neste ano os duodécimos podem vir a durar quase todo o primeiro semestre.

Desde logo, a situação política só ficará mais clara após as eleições de 30 de janeiro e, na ausência de uma maioria absoluta, deverão ser necessárias negociações entre os partidos. Há vários fatores que podem acelerar ou atrasar o processo, mas é provável que Portugal passe a maior parte do primeiro semestre de 2022 em duodécimos — ou seja, sem um Orçamento novo em vigor. Daí a importância do conteúdo deste regime transitório.

Uma das exceções importantes que foi criada com este regime é a dos investimentos do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR), como o ECO noticiou. Na prática, os investimentos do PRR ficam, assim, fora dos limites dos duodécimos que, a existirem, poderiam criar dificuldades a alguns dos projetos da chamada bazuca europeia, nomeadamente o Fundo de Capitalização e o Banco Português de Fomento.

Porém, este regime transitório aprovado para 2022 não vai, ao que sugere a comparação das redações das leis, tão longe quanto o que foi aprovado para 2020. A redação deste novo decreto-lei, em comparação com o de há dois anos, indica que o ministro das Finanças terá menos poder, nomeadamente por não referir explicitamente que pode antecipar duodécimos “através da antecipação temporária de fundos disponíveis”.

Além disso, não há uma referência explícita a outras exceções aos duodécimos, como as despesas com pessoal, o pagamento de contribuições e de quotizações para organizações internacionais, as despesas cujas fontes de financiamento não sejam receitas de impostos e as afetas a projetos cofinanciados por fundos europeus e as verbas dos recursos próprios europeus — tudo exceções que constavam do tal decreto-lei referente a 2020.

Mantém-se a exceção para as “despesas referentes a prestações sociais devidas a beneficiários do sistema de Segurança Social” e “despesas com aplicações financeiras” (como os juros da dívida ou a injeção de 990 milhões de euros na TAP), a qual já está prevista na Lei de Enquadramento Orçamental. Tal tem importância porque foi o orçamento da Segurança Social que financiou muito dos apoios dados durante a pandemia. Ou seja, no caso de a pandemia se agravar ainda mais no início de 2022, o Governo tem, em teoria, margem de manobra, mesmo sem Orçamento novo, para conceder apoios sem estar totalmente limitado na gestão da despesa anual dividida por 12.

Até ao momento, o Executivo liderado por António Costa tem passado uma mensagem de tranquilidade. Em declarações no final de novembro, João Leão admitiu que a despesa extraordinária que teve de realizar por causa do segundo confinamento, no início de 2021, até vai ajudar o regime de duodécimos em 2022. “Como o regime de duodécimos do próximo ano vai vigorar com base no Orçamento de 2021, que estava preparado com verbas previstas para o combate à pandemia, dá-nos uma ajuda para fazer face a essa dimensão“, disse o ministro das Finanças. O Governo está confiante de que poderá pagar mais aos funcionários públicos e aos pensionistas, com ambos a serem aumentados ao ritmo da inflação.

Esta situação só acabará assim que o novo Parlamento que sair das eleições de janeiro aprovar um novo Orçamento. Faltará depois o “sim” de Marcelo Rebelo de Sousa, o qual também não é garantido, além de poder tardar pelos dias de reflexão — ainda que o Presidente da República tenha sido rápido na promulgação dos Orçamentos dos anos anteriores. Só depois a lei do Orçamento do Estado para 2022 poderá ser publicada em Diário da República, entrando em vigor de seguida. Nesse momento, o Governo em funções deixa de executar o Orçamento em duodécimos (limitado a 1/12 da despesa efetuada em 2021 em cada mês) e passa a ter mais margem orçamental.