Juristas dizem que arrendamento coercivo é inconstitucional

O Governo quer obrigar os proprietários de casas devolutas a colocarem-nas no mercado de arrendamento. Para isso, o Estado pretende tomar “posse administrativa” de imóveis privados e, caso necessário, proceder a obras de forma a garantir que fiquem habitáveis. Uma medida — incluída no pacote relativo à Habitação, apresentado na semana passada pelo Governo – que os constitucionalistas contactados pelo ECO Advocatus consideram ser inconstitucional. Ainda assim, o primeiro-ministro António Costa acredita que esta medida não vai contra a Constituição da República Portuguesa (CRP).

Segundo o Instituto Nacional de Estatística, existem cerca de 730 mil casas devolutas em Portugal, mas a ministra da Habitação, Marina Gonçalves, recusou fixar uma meta de redução deste número através da obrigatoriedade de arrendamento do património devoluto por entidades públicas, com o respetivo pagamento de renda, para posterior subarrendamento.

Mas o que é, afinal, uma casa devoluta? Segundo a Lei de Bases da Habitação, toda a habitação que “se encontre, injustificada e continuadamente, durante o prazo definido na lei, sem uso habitacional efetivo, por motivo imputável ao proprietário, é considerada devoluta”. A lei refere que não são consideradas devolutas as segundas habitações, as habitações de emigrantes e as habitações de pessoas deslocadas por razões profissionais ou de saúde. Entre os motivos justificados para o não uso efetivo da habitação está a realização de obras devidamente autorizadas ou comunicadas, durante os prazos para elas definidos, ou a pendência de ações judiciais que impeçam esse uso.

Os juristas contactados pelo ECO Advocatus consideram que esta medida é uma “restrição ao direito de propriedade”, “claramente inconstitucional” e está a “gerar o pânico”.

Vital Moreira defende que discorda “com quem entende que se trata de uma medida equiparada à expropriação (e, logo, inconstitucional à partida, por falta de previsão na CRP), nem com quem defende, inversamente, que não há nenhum problema, em virtude da função social da propriedade”, segundo explicou no seu blogue.

O constitucionalista acrescenta que não tem “dúvidas de que, embora os direitos sociais sejam exigíveis apenas ao Estado (em sentido amplo) e não aos proprietários privados, a sua realização por aquele pode, porém, justificar a restrição de direitos, liberdades e garantias de terceiros, como é o direito de propriedade e a liberdade contratual. Ponto é que se preencham os requisitos constitucionais da necessidade e da proporcionalidade das restrições em causa. Ora, o que pode justamente questionar-se é saber se o mesmo objetivo, ou seja, a mobilização de habitações devolutas para o mercado de arrendamento não poderia ser atingido por meios menos lesivos dos referidos direitos do que o arrendamento compulsivo ao Estado, designadamente através da penalização fiscal dessas situações e de incentivos fiscais ao arrendamento. Tendo a pensar que sim”.

Considera ainda que esta medida “é um erro político“. Por um lado, “os custos da sua implementação – dificuldades práticas de aplicação e, previsivelmente, um elevado contencioso entre proprietários e Estado – podem vir a superar as suas discutíveis vantagens. Por outro lado, sendo a falta de confiança no Estado por parte de investidores e proprietários um dos principais fatores do défice de construção e de oferta no mercado de arrendamento, uma medida tão intrusiva e tão “ideológica” como esta só pode agravar essa desconfiança. Desde há muito se sabe que a insegurança e a imprevisibilidade quanto aos direitos de propriedade são fatais para o investimento”.

Em declarações à Advocatus, o constitucionalista Jorge Bacelar Gouveia defende que “o arrendamento coercivo é uma violação do núcleo essencial da propriedade, porque corta a possibilidade de dispor e administrar o bem. Há uma função social da propriedade, mas esta medida não apenas limita, mas na prática elimina, o direito. Considero que arrendamentos coercivos só em estado de exceção. A via para desincentivar casas devolutas só pode ser pela tributação; ou o Estado quer arrendá-las com a possibilidade de subarrendamento a preços do mercado e para isso não precisa de lei; basta pôr anúncio no jornal.”

“Esta medida é completamente arbitrária e desproporcional”, afirma Jorge Bacelar Gouveia. “Apesar da propriedade privada ter também o que chama de função social”, o constitucionalista sublinha que não estão em causa situações de “exceção” que obriguem a uma intervenção administrativa, como, por exemplo, “para alojar desalojados, vítimas de um sismo, ou face a uma crise económica grave. “O direito à propriedade privada está previsto na Constituição, no artigo 62.º da lei fundamental, sendo por isso inconstitucional.”

O professor catedrático e constitucionalista Paulo Otero, em declarações à Advocatus, defende que “a obrigação de colocar casas no mercado habitacional só pode ser incentivada pelo Estado, por exemplo, através de medidas de índole fiscal, atendendo à função social da propriedade privada. Não pode, porém, ser objeto de arrendamento coercivo ou forçado. A Constituição apenas admite isso face a meios de produção ao abandono”, diz.

O jurista considera ainda que “não se mostra possível, por isso, a posse administrativa, situação que traduziria materialmente um ato análogo a uma expropriação, se tiver uma justa indemnização paga pelo Estado. Ou, na sua falta, um confisco. Hipótese, esta última, vedada pela Constituição. Já obras coercivas só serão admissíveis por razões de interesse público, por exemplo, segurança pública ou pessoal de moradores. Nunca com o propósito de colocar depois o imóvel no mercado de arrendamento”, concluiu.

José Moreira da Silva, sócio da SRS Legal, explica que esta “imposição” do Governo tem de passar primeiro pela Assembleia da República e que é uma restrição ao direito de propriedade. “Resta saber se não é desproporcional, ou seja se a medida é necessária e não excessiva”, acrescenta.

Para o advogado, se esta medida impuser restrições ao contrato de arrendamento, ainda pode ser “mais desproporcional”. “Resta saber se não abre o direito a uma indemnização nos termos do código expropriações como qualquer outra restrição ao direito de propriedade por motivos de interesse público“, diz.

“Embora até se possa defender que não se está perante a expropriação/nacionalização de imóveis, pois estes permanecem na esfera patrimonial do seu proprietário, não poderemos ignorar que estas medidas pecam por inconstitucionalidade, pois, desde já, estamos perante uma violação a um direito constitucional – o direito à propriedade privada”, defende o advogado Dantas Rodrigues.

Porém, o advogado considera ainda que não se pode menosprezar que o direito à habitação tenha a mesma consagração e a “mesma dignidade” constitucional, nos termos do artigo 65.º, nº 1, da CRP: “Ora, poderia, por exemplo, o Estado promover a compra dos imóveis devolutos e negociar preços com os proprietários, desde logo, com a finalidade de colocar esses imóveis no mercado de arrendamento; poderia o Estado promover a construção de habitação económica e social e estimular a construção privada com a finalidade de garantir o acesso à habitação”, diz o advogado, falando em alternativas que poderiam ter sido seguidas pelo Governo.

Jane Kirkby, advogada e sócia da Antas da Cunha ECIJA, defende que “sem conhecer a legislação que vai regulamentar a medida do Governo, é impossível afirmar com rigor a sua constitucionalidade ou inconstitucionalidade. Certo é que o direito à propriedade privada admite limitações, como é o caso da requisição ou da expropriação por utilidade pública. Assim, o juízo de constitucionalidade do diploma legal que regulamentará a medida, passará pela ponderação, perante o que é um manifesto conflito entre dois direitos constitucionalmente consagrados – o direito à propriedade privada e o direito à habitação – da proporcionalidade, racionalidade e adequabilidade da limitação que é introduzida ao direito à propriedade privada em benefício do direito à habitação. É, pois, muito precoce fazer qualquer juízo rigoroso sobre a constitucionalidade de uma medida que ainda nem sequer é lei”, sublinhou.

O que disseram os partidos políticos e Marcelo?

Este pacote de habitação vai ser sujeito a um processo de consulta pública e, no próximo mês, a 16 de março, serão aprovadas definitivamente as medidas no Conselho de Ministros. Mas os vários partidos políticos já começaram a criticar as propostas do Executivo de António Costa.

Questionado sobre as críticas de Carlos Moedas e de proprietários ao programa, denominado “Mais Habitação”, Marcelo Rebelo de Sousa disse entender que seja “muito tentador, no imediato, ter opinião sobre as leis”. Mas o Presidente não se quis pronunciar “sem saber o que as leis dizem exatamente”.

“O Governo e o primeiro-ministro mandaram-me as ideias, mas não mandaram as leis”, disse, acrescentando que, passado o mês em que estarão em debate público, dirá “uma a uma” com as quais concorda e discorda e “se há dúvidas de constitucionalidade ou não”.

O PSD classificou este pacote como um “modelo estatizante e abusivo”, ao impor “uma lógica pública de coerção e abuso do poder sobre os direitos e propriedade dos portugueses”. Para este partido, o programa apresentado “mostra um Governo fechado sobre si mesmo, alheado da realidade, cada vez mais próximo das posições da extrema-esquerda e que, depois de sete anos de falhanço absoluto nas políticas de habitação, entra por um caminho bastante perigoso”.

“Parece regressar aos anos 70, com um ataque claro à propriedade privada, aos bens dos portugueses, com o Governo a querer impor uma lógica pública de coerção e abuso do poder sobre os direitos e propriedade dos portugueses”, acusou o líder parlamentar do PSD, Joaquim Miranda Sarmento. Para os sociais-democratas, o pacote de medidas apresentadas pelo Executivo “desrespeita as câmaras municipais”.

Já André Ventura, líder do Chega, considerou que as medidas não constituem “uma solução que efetivamente” vá apoiar os portugueses e que o Governo “optou deliberadamente por um modelo de atraso”. Ventura apontou que este programa é composto por “medidas em que a sua maioria, provavelmente cerca de 80%, não dependem da aprovação do Governo, mas dependerão da aprovação parlamentar, terão um longo período de discussão pública ou serão medidas que terão de mexer com instrumentos fiscais em vigor”.

Outro dos críticos a este conjunto de medidas foi o presidente da Iniciativa Liberal. Rui Rocha considerou que o pacote para a habitação vai determinar a “morte do arrendamento local” e é uma “agressão insustentável à propriedade privada”, acusando o Governo de ter reagido “em desespero”. Para o presidente dos liberais, vai ser feita uma “intervenção brutal no mercado habitacional, que vai ter consequências nefastas”, alertando que vai ser alterada a fisionomia das cidades com o “ataque brutal, a morte do arrendamento local”. Rui Rocha condenou a “agressão insustentável à propriedade privada”.

Apesar de defender que foi um “investimento substancial”, o PCP considerou que as medidas constituem “borlas fiscais” vantajosas para os “grandes detentores do património imobiliário”. “O que é preciso mesmo é alterar a lei do arrendamento para defender os inquilinos e conferir estabilidade às suas vidas, o que é preciso é colocar os bancos a pagar estes aumentos das taxas de juro e não acumularem lucros aos milhões com as dificuldades das famílias, o que é preciso é um investimento substancial, não em borlas fiscais, mas de facto em disponibilização de habitação para as pessoas que hoje enfrentam esta carência gritante”, defendeu o deputado Bruno Dias.

Por outro lado, a deputada do Bloco de Esquerda (BE) Mariana Mortágua referiu que o pacote da habitação mostra que a “maioria absoluta desistiu do país”, criticando o “oceano de borlas fiscais” à especulação e o facto do preço das casas “continuar astronómico”. Para o BE, as medidas decididas pelo Governo não resolvem qualquer problema da habitação porque “são um prémio fiscal a quem lucrou, são uma borla fiscal à especulação e não vão baixar os preços da habitação, como aliás o primeiro-ministro tão bem admitiu”.

Para a porta-voz do PAN, Inês Sousa Real, são necessários “mais apoios” para a classe média no que toca à habitação e defendeu que ainda há “um caminho a fazer” nesta matéria. Inês Sousa Real salienta que este pacote “peca por tardio” e que algumas “já podiam estar em vigor se a maioria do PS não tivesse rejeitado” propostas anteriormente apresentadas no parlamento como o fim dos vistos gold.

Por fim, o deputado único do Livre, Rui Tavares, acusou o Governo de ter copiado uma proposta do partido sobre crédito à habitação, esperando que o Executivo a tenha “roubado bem”, deixando elogios e avisos. “O Governo demorou seis meses para chumbar a proposta do Livre e no dia a seguir apresentá-la. Não me importo, desde que a tenham roubado bem. Vamos verificar no detalhe se é exatamente igual ao que o Livre tinha, mas, e depois de tanta pirueta, que tenham caído do lado certo”, considerou.

Do apoio nas rendas à bonificação dos juros, estas são as medidas do Governo para a habitação

O pacote de medidas para a habitação apresentado pelo Governo tem um valor estimado de 900 milhões de euros, excluindo o custo com obras, compras ou rendas que venham a ser pagas pelo Estado, provenientes do Orçamento do Estado para 2023. Estas são as propostas:

1. Fim da concessão de novos vistos gold – Este regime foi lançado em 2012 para atrair investimento estrangeiro e levou muitos estrangeiros a apostar no imobiliário português, principalmente em Lisboa. A proposta insere-se no pilar de combate à especulação imobiliária. Os vistos já concedidos, caso sejam investimentos em imobiliário, passam a depender de pelo menos um de dois fatores para serem renovados: por um lado, tem de ser habitação própria e permanente do proprietário ou de descendente deste; ou se for colocado no mercado de arrendamento de forma duradoura.
2. Subarrendamento de casas de privados e pagamento de rendas em atraso – De forma a aumentar o número de casas no mercado de arrendamento, o Estado vai arrendar as casas disponíveis de proprietários privados a preços de mercado, por um prazo de cinco anos, desde que as possa subarrendar. O subarrendamento será feito pelo valor correspondente a 35% da taxa de esforço do inquilino. O Governo pretende ainda introduzir uma alteração para que todos os pedidos de despejo que deem entrada no Balcão Nacional de Alojamento, após três meses de rendas em dívida, o Estado passe a substituir o inquilino no pagamento ao senhorio, para que este não seja prejudicado.
3. Terrenos e imóveis de comércio e serviços vão poder servir para habitação – Os terrenos ou imóveis autorizados para comércio e serviços vão poder ser utilizados para construção ou convertidos em habitação sem alteração de planos de ordenamento do território ou licenças de utilização. O Governo vai também lançar dois concursos especificamente para construção modular.
4. Limite ao aumento de rendas em novos contratos – António Costa anunciou critérios que passam a limitar a subida das rendas no caso de novos contratos de arrendamento. Para novos contratos, a nova renda deve resultar da soma da última renda praticada com as atualizações que poderiam ter sido feitas no período do contrato. Já para contratos de arrendamento já em vigor, o Estado pretende atribuir um apoio até um máximo de 200 euros mensais, durante cinco anos, aos agregados com rendimentos até ao 6.º escalão (incluído) de IRS, quando a taxa de esforço for superior a 35%.
5. Porta 65 alargado a famílias com quebra de rendimento – O programa que apoia o arrendamento por jovens até aos 35 anos, Porta 65, passará a incluir famílias monoparentais e famílias com quebra de rendimento. Desta forma, passará a funcionar como uma medida de apoio ao rendimento das famílias com contrato de arrendamento.
6. Imposto sobre as rendas baixa para 25% – A taxa geral de tributação sobre os rendimentos prediais – quando o senhorio não opta pelo englobamento dos rendimentos – descerá dos atuais 28% para 25%. Esta diminuição na taxa autónoma implica alterações também nas taxas mais baixas de IRS que são atribuídas aos contratos de maior duração: entre 5 e 10 anos, reduz de 23% para 15%; entre 10 e 20 anos, recua de 14% para 10%; e a mais de 20 anos, baixa de 10% para 5%.
7. Isenção de mais-valias para quem vender imóveis ao Estado – Com o objetivo de aumentar a oferta de casas para o mercado de arrendamento acessível, o Governo propõe que os proprietários que vendam imóveis ao Estado ou aos municípios fiquem isentos de pagar imposto de mais-valias. A mais-valia imobiliária resulta da subtração do valor pelo qual foi comprada a casa (depois de aplicado o fator de correção monetária), dos encargos com a valorização (em caso de obras, por exemplo) e das despesas com a alienação e com a aquisição ao valor de venda do imóvel.
8. Isenção de mais-valias para amortização de crédito à habitação do próprio e de descendentes – Atualmente, só há isenção do imposto de mais-valias se a mais-valia for aplicada no prazo de dois anos na aquisição de casa própria e permanente. Para efeitos de amortização do crédito, também passará a não ser cobrado imposto se for alienada uma segunda casa, para abater o crédito à habitação do próprio ou o crédito de um seu descendente.
9. Crédito à habitação passa a oferecer taxa fixa – Face à subida das taxas Euribor, o Governo quer obrigar os bancos a disponibilizar uma taxa fixa na contratualização de crédito à habitação. Atualmente, apenas três bancos oferecem soluções de taxa fixa para contratos a 30 anos, um número que sobe para quatro instituições no caso de contratos até 10 anos.
10. Estado bonifica subida de juros em 50% em empréstimos até 200 mil euros – Para famílias tributadas até ao 6.º escalão do IRS e com créditos à habitação até 200 mil euros, contratados depois de julho de 2018 e em que a taxa de esforço ultrapasse a taxa de juro “stressada” pelos bancos na contratualização do empréstimo, o Estado subsidiará metade do valor que ficar acima do aumento do valor da prestação. O apoio é de até 1,5 do Indexante dos Apoios Sociais, que se traduz num valor global de 760,65 euros. Esta taxa de juro “stressada” é calculada pelos bancos no momento da celebração dos empréstimos para compra de casa com base na cotação do indexante do contrato nessa altura (Euribor a 6 ou 12 meses), acrescida de um “prémio” de três pontos percentuais.
11. Alojamento Local com taxa extraordinária e sem novas licenças – Os proprietários de Alojamento Local passarão a pagar uma contribuição extraordinária, cuja receita será consignada ao Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana para financiar políticas de habitação e ter em conta as externalidade negativas que o Alojamento Local produz sobre o preço geral da habitação. Além disso, o Executivo vai proibir a emissão de novas licenças de Alojamento Local, com exceção dos alojamentos rurais em concelhos do interior do país, onde podem ser um “contributo importante” para dinamizar a economia local. As atuais licenças, por sua vez, serão sujeitas a reavaliação em 2030 e, a partir daí, de cinco em cinco anos.
12. Simplificação dos licenciamentos municipais – O tempo de demora dos processos de licenciamento tem sido criticado pelos promotores, sobretudo pelos custos implicados nessa morosidade. Para simplificar, o Governo propõe que os projetos de arquitetura e de especialidades deixem de estar sujeitos a licenciamento municipal, passando a ser licenciados apenas com base no termo de responsabilidade dos projetistas. As câmaras municipais ou as entidades públicas que não cumprirem os prazos previstos na lei para a emissão de pareceres sofrerão penalizações financeiras: passam a dever juros de mora ao benefício do promotor, que pode usar essas verbas para abater o custo da taxa de licenciamento ou para abater IRS ou IRC se ultrapassar ou valor da taxa.
13. Crédito de 150 milhões para municípios fazerem obras em casas devolutas – Há muitas décadas que as autarquias têm competência legal para proceder a obras coercivas de casas devolutas e com baixa qualidade de habitabilidade, mas “raramente recorrem a este mecanismo por dificuldades financeiras”, disse António Costa. Como tal, anunciou a criação de uma linha de crédito de 150 milhões de euros para financiar a realização de “obras coercivas por parte dos municípios” em casas devolutas e com baixas condições de habitabilidade.