Mudanças na lei laboral. Estará Portugal a ir contra a maré europeia?

Em 2003, a Alemanha já fazia reformas profundas no seu mercado laboral. Em 2008, a crise impulsionou reformas laborais em quase todos os Estados-membros da União Europeia. Em 2017, Emmanuel Macron foi eleito em França com promessas de reformar o mercado de trabalho francês à luz da sua visão liberalista. Em 2018, António Costa propõe mudanças ao Código de Trabalho para desincentivar o uso de contratos a termo fixo com o objetivo de aumentar a qualidade do trabalho em Portugal. As mudanças do Governo atual, porém, parecem ir contra alguns dos princípios orientadores europeus para o mercado de trabalho. O que fizeram os outros países europeus, e por que é que Portugal escolhe esta orientação?

“Se me pergunta se é intenção do Governo proceder a uma reforma radical do que é a legislação laboral, eu direi que não. Isso não está no programa do Governo, nem é essa a nossa ambição”, disse Vieira da Silva, sobre as propostas do Governo para as leis laborais. A intenção do Executivo, explicou o ministro do Trabalho e da Segurança Social, é intervir em situações como o “falso emprego independente, os chamados recibos verdes, e o contrato a termo fixo”, assim como “produzir políticas para que o mercado de trabalho seja (…) moderno, justo e competitivo”.

No entanto, os estudos divergem sobre quais as medidas que combatem o trabalho precário, facilitam a transição de contratos temporários para contratos permanentes e reduzem a segmentação do mercado de trabalho com maior eficácia. E este tipo de legislação não foi procurada nos países semelhantes a Portugal na União Europeia.

Para falar de reforma laboral profunda em Portugal é preciso voltar ao período da crise e do ajustamento financeiro, quando a troika esteve em Portugal. As orientações do Fundo Monetário Internacional, da Comissão Europeia e do Banco Central Europeu, através dos memorandos de entendimento, ajudaram a guiar as mudanças feitas pelos ministros Álvaro Santos Pereira e posteriormente Pedro Mota Soares. As alterações profundas de então, que incluíram a facilitação de despedimentos e a criação do banco de horas individual, foram elogiadas pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE) na sua avaliação feita em 2017, assinalando que deveriam até ter ido mais longe.

As reformas portuguesas na legislação de proteção laboral estão entre as mais significativas daquelas que foram implementadas pelos países a OCDE num passado recente.

“Portugal reduziu de forma significativa a indemnização e suavizou a definição de despedimento por justa causa”, assinalava então a OCDE, acrescentando que foi uma reforma “das mais importantes”, com um efeito de maior procura de emprego e número de contratações. A OCDE também louvava a “flexibilidade adicional” concedida às empresas para ajustar o horário de trabalho dos seus funcionários, através da criação do banco de horas individual. “Apesar do longo e tortuoso caminho, muito tem sido alcançado em Portugal durante este período. (…) Embora sejam sem dúvida necessárias reformas adicionais, é importante também fazer um balanço do que foi atingido até este momento”, lia-se no relatório.

A organização chega até a referir a implementação de certas medidas que foram “posteriormente revogadas pelo Tribunal Constitucional”, e refere que a proteção dos trabalhadores permanentes ter sido reduzida é o caminho correto para combater a segmentação do mercado de trabalho. Apesar de tudo, acrescenta ainda, o país continuou a ter “o maior nível de proteção contra o despedimento individual da OCDE”.

As mudanças na lei laboral portuguesa vieram no contexto de uma visão europeia da direção a tomar para um mercado de trabalho mais flexível e fluido, uma teoria que ficou conhecida como “flexicurity”. A ideia é que um mercado de trabalho com níveis altos de proteção para o trabalhador permanente faz com que os empresários não queiram fazer contratos sem termo, optando antes por modos de contratação não permanentes, o que acaba por aumentar o fosso de direitos entre os trabalhadores dos quadros e os que cumprem contratos com prazo fixo.

"Uma legislação rígida de proteção do emprego nos contratos sem termo aumenta a probabilidade de que um indivíduo fique a trabalhar com contratos temporários, em particular nos casos das novas entradas no mercado de trabalho ou indivíduos com níveis altos de educação.”

A Comissão Europeia reiterou essa mesma ideia na sua análise mais recente dos mercados laborais europeus, de 2017, onde escreveu: “Uma legislação rígida de proteção do emprego nos contratos sem termo aumenta a probabilidade de que um indivíduo fique a trabalhar com contratos temporários, em particular nos casos das novas entradas no mercado de trabalho ou indivíduos com níveis altos de educação”. Acrescenta ainda que “as diferenças de regras entre vários tipos diferentes de contrato também contribuem para a segmentação do mercado de trabalho”.

Este tipo de reformas já era recomendado desde os meados dos anos 2000, quando se tornou claro que “uma união monetária bem-sucedida requereria reformas dos mercados de trabalho de forma a facilitar ajustes perante choques assimétricos e corrigir desequilíbrios macroeconómicos”, como escreveu a equipa de investigação de Alessandro Turrini, da Comissão Europeia, num artigo científico sobre as reformas laborais na União Europeia de 2000 a 2010.

Foi no princípio dos 2000 que países como a Alemanha iniciavam as suas reformas laborais mais profundas. A Alemanha estava numa fase de baixa competitividade e fraca capacidade para renovar o seu sistema de Segurança Social quando encomendou recomendações para reformar o mercado de trabalho a um comité liderado pelo responsável pelos Recursos Humanos da Volkswagen. Peter Hartz viria a dar o nome às reformas implementadas entre 2003 e 2005, que incluíram a regulamentação do mercado de trabalho temporário e a diminuição da assistência no desemprego, tanto no tempo como em montante. Estas reformas são vistas por muitos como responsáveis pelo disparo económico da Alemanha, que se tornou na maior economia europeia e suportou melhor a crise financeira de 2008.

Foi com o choque da crise do subprime que muitos países da União Europeia foram empurradas para reformar os seus mercados de trabalho. Inicialmente, as reformas foram predominantemente para resistir ao choque, mas a partir de 2010 e 2011 as reformas de redução das regulações do mercado de trabalho assumiram o papel principal na maioria dos países, e em especial nos do sul da Europa como Portugal.

Em geral, as reformas laborais realizadas pelos países do sul, e em especial por aqueles que passaram por programas de ajuste financeiro como Portugal, Espanha, Grécia e Chipre, têm sido vistas como tendo um impacto positivo nos países onde foram aplicadas. Não só a OCDE louvou as reformas laborais feitas em Portugal como a Comissão Europeia escreveu em 2017 que “o efeito geral das reformas dos impostos e dos subsídios durante [o período da crise] (…) reduziu as desigualdades”, e assinalou a importância de “manter o ímpeto das reformas estruturais”. Os partidos PSD e CDS, na Assembleia da República portuguesa, vangloriam-se frequentemente de serem responsáveis pelas reformas laborais que, afirmam, levaram à redução atual do desemprego, que está já abaixo dos 8%.

"Os efeitos serão estruturantes sobre o emprego, especialmente para os mais jovens.”

França continua agora a reforma laboral liberal com Emmanuel Macron, que impulsiona aquela a que o ministro das Finanças, Bruno Le Maire, chama “a mãe de todas as reformas”. Com o contexto internacional mais favorável, Macron decidiu limitar a indemnizações por despedimento, entre outros custos para as empresas, tornando-o mais fácil, simplificar a forma como os trabalhadores se fazem representar, e pôr nas mãos das empresas a decisão de com quem negociar acordos salariais. Esta maior desregulamentação do mercado de trabalho vai ao encontro do princípio de “flexicurity” defendido pela Comissão Europeia e, segundo Macron, deverá surtir “efeitos estruturantes sobre o emprego, especialmente para os mais jovens”.

Por que é que o Governo português vai no caminho contrário, criando maiores proteções para os trabalhadores? Desde logo, é de assinalar que existem críticas às reformas feitas sob as orientações europeias. Num artigo escrito em 2014 para o European Trade Union Institute, a investigadora Isabelle Schömann escreve que “algumas das medidas recomendadas pela Comissão Europeia (…) violaram direitos sociais fundamentais tal como estão escritos nos tratados internacionais (no caso da Grécia) mas também nas constituições nacionais (no caso de Portugal)”, e assinala ainda que em muitos casos as reformas “não cumpriram as expectativas de virem a diminuir os empecilhos à fluidez do mercado de trabalho e de que haveria recuperação económica. As reformas produziram efeitos adversos extremos que levaram, entre outras coisas, à precariedade e à pauperização da população trabalhadora”.

A Organização Internacional do Trabalho assinalou que era necessário achar um equilíbrio entre a proteção do emprego e a capacidade de enfrentar crises. “Existe uma associação que não é grande mas que é positiva entre a rigidez das leis de proteção do emprego e a taxa de emprego”, assumiu, “mas o caminho da desregulamentação não é a resposta ao desemprego alto”.

Por um lado, as novas medidas do Governo, com exceção da limitação do banco de horas individual à aplicação através da negociação coletiva, não revertem especificamente nenhuma das reformas laborais do anterior Executivo. As mudanças no que toca à duração e limitação do uso dos contratos com termo certo servem, de acordo com o Governo, para incentivar o recurso aos contratos sem termo, pelo que existe a preocupação de responder à segmentação do mercado de trabalho e de tentar criar uma ponte para a passagem do trabalhador dos vínculos menos protegidos para os vínculos permanentes. No entanto, não é certo que as alterações tenham o efeito pretendido.

O impacto das medidas propostas pelo Governo só poderá ser avaliado após terem sido aplicadas, mas é certo que nem sempre as convenções económicas se verificam na prática. Por exemplo, já várias instituições internacionais reconheceram que em Portugal, ao contrário do que era esperado, a subida do salário mínimo não afetou até agora negativamente a evolução da taxa de desemprego.