A Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) voltou a criticar a utilização dos instrumentos de controlo de despesa não convencionais, alertando que são opacos e entrópicos e se sobrepõem aos tetos de despesa aprovados pelo Parlamento. Na apreciação preliminar ao Orçamento do Estado para 2025 (OE2025) e ao Plano Orçamental Estrutural de Médio Prazo, a unidade coordenada por Rui Baleiras alerta para o impacto negativo nos serviços públicos e considera que, tal como as cativações, são um exemplo do Estado “a trabalhar para si” próprio.

“Os instrumentos não convencionais, tal como as cativações, são exemplos deprimentes da Administração Pública a trabalhar para si própria“, pode ler-se no relatório entregue no fim de semana ao Parlamento pelos técnicos que dão apoio aos deputados.

A UTAO recorda que entre os instrumentos de controlo da despesa convencionais estão a dotação provisional, a reserva orçamental, as dotações centralizadas para fins específicos e as cativações, mas existem ainda os instrumentos não convencionais de controlo de despesa, que também limitam a utilização das dotações aprovadas para gastos com pessoal e aquisições de serviços.

“Ao contrário dos instrumentos convencionais, estes são mais opacos porque é impossível conhecer ex ante (antes do exercício económico principiar) o seu impacto financeiro entidade a entidade e, por maioria de razão, a nível consolidado das Administrações Públicas (AP)“, destaca, acrescentando que “se sobrepõem aos tetos de despesa aprovados pela AR [Assembleia da República sem se saber em quanto”.

Ademais, as cativações são “inúteis para reprimir a despesa porquanto bastaria baixar as dotações aprovadas pelo Parlamento nos mapas contabilísticos para se alcançar o mesmo objetivo” e “entrópicas na gestão corrente das entidades públicas, porque o seu excecionamento desvia recursos escassos das operações para tarefas administrativas ligadas à elaboração de informações e prestação de esclarecimentos a outras entidades do ministério da tutela e a entidades das tutelas responsáveis pelas áreas da Administração Pública e das Finanças”.

“O Governo acaba tendo que se intrometer na microgestão das empresas e dos serviços públicos para excecionar casuisticamente a aplicação das normas em causa“, alerta.

Os técnicos assinalam que a proposta do Orçamento do Estado para 2025 (OE2025) “renova disposições antigas que vigoraram em anos anteriores” nesta matéria e “inclui normas cirúrgicas, mas com grande impacto na carga administrativa e nos resultados da gestão dos serviços e organismos públicos, uma vez que determinam requisitos processuais que culminam numa intromissão fina do poder político nos atos de gestão corrente dos serviços e organismos envolvendo a aquisição de serviços e a contratação de pessoal”.

“Em termos financeiros, as restrições previstas para 2025 mantêm as restrições introduzidas em anos anteriores: prolongam uma sequência de restrições nominais, em cadeia, que já dura desde a última crise de finanças públicas, e, limitam o crescimento nominal dos encargos com contratos de aquisição de serviços estabelecidos para 2025, os quais não acompanham a evolução nominal dos preços desde o início destas práticas”, aponta. Assim, existe uma “amarração” nominal do limite para 2025 à dotação paga no primeiro ano para o qual a regra foi criada, mas a proposta prevê uma majoração do limite de 2,75%, o que deverá “atenuar ligeiramente esta restrição no próximo ano”.

Assinala ainda que a proposta utiliza “uma técnica legislativa mais transparente do que a usada em anos anteriores para regular os encargos com contratos de aquisição de serviços, mas mantém a substância das restrições vigentes nesses anos”.

A instabilidade geopolítica provoca incerteza acrescida sobre o desempenho da economia portuguesa e, consequentemente, sobre as previsões dos cenários macroeconómico e orçamental. É este o principal alerta da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) sobre os riscos negativos ao cenário do Orçamento do Estado para 2025 (OE2025). Contudo, a unidade coordenada por Rui Nuno Baleiras identifica também fatores que podem levar a um excedente acima dos 0,3% do Produto Interno Bruto (PIB) no próximo ano, como o pagamento de dividendos por parte do Novo Banco e a descida dos encargos com juros.

Na apreciação preliminar à proposta do OE2025 e do Plano Orçamental Estrutural de Médio Prazo entregue no fim de semana ao Parlamento, a UTAO adverte que um agravamento das tensões geopolíticas no Médio Oriente e a escalada dos conflitos armados afetam as projeções macroeconómicas, refletindo-se no cenário orçamental. “A evolução dos conflitos e das tensões geopolíticas resulta em consequências como a divisão entre blocos de países no comércio mundial, dificuldades nas cadeias de produção e abastecimento, variações nos preços das matérias-primas e pressões inflacionistas“, recorda.

Os técnicos de apoio aos deputados realçam que estes fatores têm impactos diretos nas receitas e nas despesas públicas, através da adoção de medidas discricionárias para mitigar efeitos adversos. “A escalada das tensões no Médio Oriente, com possibilidade de regionalização do conflito, constitui um risco descendente, por via da subida dos preços do petróleo e do gás nos mercados internacionais“, aponta.

Entre os riscos elenca ainda o ritmo de implementação do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR), que, destaca, “permaneceu aquém do programado entre 2022 e 2023, um padrão que se repete em 2024 e compromete o objetivo de 2025”. Para os técnicos, “a incapacidade de executar a despesa no horizonte programado poderá inviabilizar a completa implementação deste plano de investimentos”, o que “altera a dinâmica orçamental“.

Segundo os técnicos, implica riscos descendentes relativos ao investimento e da receita destinado ao seu financiamento, tendencialmente nulo sobre o saldo orçamental. Contudo, por outro lado, os atrasos na realização da despesa também protelam a necessidade de financiamento com recurso a empréstimos europeus, o que pode constituir um risco ascendente à previsão de 2025.

Entre os riscos negativos contam-se ainda, no âmbito das Parcerias Público-Privadas (PPP), os pedidos de reposição de equilíbrio financeiro e ações arbitrais, assim como o incumprimento do objetivo de congelamento do número de funcionários públicos.

Por outro lado, entre os riscos que podem beneficiar o excedente do próximo ano está o fim antecipado do mecanismo de capital contingente pode permitir o pagamento de dividendos ao Estado por parte do Novo Banco. A UTAO assinala que a proposta do OE2025 “não apresenta qualquer referência a um eventual pagamento de dividendos pelo Novo Banco nesse ano”, contudo, “caso o mecanismo de capital contingente seja encerrado antes do final de 2025, tal poderá viabilizar o pagamento de dividendos por esta instituição, na qual o Estado detém uma participação de 25%.

Neste sentido, destaca que o pagamento de dividendos, não previsto na proposta orçamental, representaria um aumento de receita com contributo positivo para o saldo orçamental em 2025. Como o ECO noticiou, poderá significar uma receita superior a 250 milhões de euros de fundos que o banco poderá libertar.

A contribuir para uma margem superior aponta ainda a descida das taxas de juro diretoras por parte do Banco Central Europeu (BCE), que pode diminuir os encargos com juros. “O Governo incluiu nas projeções macroeconómicas que serviram de base à elaboração do cenário orçamental de 2025 a previsão de taxas de juro a níveis inferiores ou iguais aos estimados para 2024 (3,6% vs 2,4% em 2025 de média anual para as taxas de curto prazo e 3,0% de média anual para as de longo prazo). No entanto, uma evolução abaixo dessas previsões mitigará, os encargos com juros, nomeadamente, em operações de refinanciamento de curto prazo, assim havendo um risco ascendente para o saldo orçamental de 2025”, refere.

Os técnicos consideram ainda que a estimativa de 2024 indicia a sobreorçamentação da despesa com prestações sociais, pelo que “um resultado orçamental melhor do que estimado neste ano constitui um ponto de partida mais favorável para 2025 e um risco ascendente neste biénio”.

Garantia pública ao crédito da casa “merece atenção”

A UTAO salienta ainda que a garantia pública ao crédito à habitação de jovens até 35 anos, por um período de 10 anos, constitui uma responsabilidade contingente. “As garantias concedidas pelo Estado são instrumentos que acarretam risco em caso de incumprimento, destacando-se as que foram concedidas para mitigação das dificuldades de acesso à habitação dos jovens, que poderão onerar as contas públicas, por via de potenciais incumprimentos de devedores”, refere.

Neste sentido, defende que o caso “merece atenção dadas a abrangência temporal da garantia e a faixa etária dos potenciais beneficiários” e já que “não se conhecem ainda os impactos desta medida”.

Os técnicos dão ainda nota da “ausência de informação sobre o impacto orçamental de medidas anunciadas e muito debatidas antes da apresentação” do OE2025, entre as quais destacando-se a medida redução da taxa de IRC“.