Os incêndios florestais e o peso do centralismo

Neste artigo apresento alguns dados a ter em conta numa discussão séria sobre incêndios florestais, que serão alvo de uma Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) e de uma Comissão Técnica Independente (CTI), propostas pelos principais partidos da oposição. Embora não seja especialista na área dos incêndios, os dados que apresento são bastante concretos e considero que permitem retirar algumas conclusões relevantes, objetivando e priorizando alguns dos principais argumentos que se têm ouvido no espaço público sobre as principais causas.

Análise da área ardida até agosto face à média anual no contexto europeu

Segundo informação da Comissão Europeia (EFFIS – European Forest Fire Information System), com base em dados de satélite do programa Copernicus, até final de agosto arderam 262,7 mil hectares (ha) em Portugal, valor apenas superado por Espanha (380,3 mil ha), mas que tem um território muito maior.

A percentagem de 2,86% de área ardida face ao total do território de Portugal nesse período é a maior da União Europeia (EU), muito acima da de Espanha (0,75%) e da grande maioria dos países da UE (onde a média foi 0,24%), com exceção do Chipre, país que também registou uma elevada percentagem este ano (2,33%).

Como é sabido, grande parte dos valores de área ardida correspondem a zonas arborizadas, que analiso na secção seguinte.

Embora a época de incêndios florestais ainda não tenha acabado – por vezes estende-se até outubro, existindo mesmo um segundo pico em média anual nesse mês, embora mais pequeno, nos dados sazonais do EFFIS para Portugal –, é bastante provável que o grosso de área ardida já tenha ocorrido este ano (esperemos que seja o caso), até porque uma parte relevante do combustível já foi consumida. Importa, por isso, ter em conta as tendências passadas para enquadrar os dados até agosto.

Na média de 2006 a 2024, a área ardida de Portugal é de 96,3 mil ha, que corresponde a 1,05% do território, sendo estes os valores mais altos entre os países da UE a uma distância considerável dos demais. Com efeito, Espanha é o segundo país em área ardida (79,6 mil ha), mas apenas o 6º em proporção do território (0,6%), enquanto a Grécia é o segundo país em percentagem (0,38%) e aparece em quarto lugar em valor absoluto (50,3 mil ha). Ou seja, num ano normal, Portugal é de longe o país com maior área ardida em valor absoluto e relativo, denotando problemas estruturais que exigem análise.

Na média de 2006 a 2024, a área ardida de Portugal é de 96,3 mil ha, que corresponde a 1,05% do território, sendo estes os valores mais altos entre os países da UE a uma distância considerável dos demais. Com efeito, Espanha é o segundo país em área ardida (79,6 mil ha), mas apenas o 6º em proporção do território (0,6%), enquanto a Grécia é o segundo país em percentagem (0,38%) e aparece em quarto lugar em valor absoluto (50,3 mil ha). Ou seja, num ano normal, Portugal é de longe o país com maior área ardida em valor absoluto e relativo, denotando problemas estruturais que exigem análise.

Comparando com a área ardida correspondente a um ano médio em Portugal, verifica-se que, até agosto, já ardeu 2,7 vezes esse valor. Apesar de elevado, este múltiplo é ligeiramente inferior ao registado na UE no seu conjunto (2,8), colocando Portugal na 9.ª posição. A diferença face a outros países é expressiva: 4,8 vezes em Espanha e na Áustria, 5,5 na Roménia, 7,4 no Chipre, 8,0 na Alemanha e 13,3 na Eslováquia, que apresenta o valor mais alto.

Estes resultados são consistentes com a onda de calor proveniente de África, que afetou um vasto conjunto de países e levou a áreas ardidas muito acima da média, incluindo em países do centro e leste da Europa. No caso português, como os valores médios anuais já são estruturalmente elevados, o impacto adicional do calor extremo foi relativamente menor, o que ajuda a explicar porque razão Portugal apresenta um valor abaixo da média da UE.

Isto porque o número de incêndios de Portugal está ainda abaixo da média anual (163 vs. 204), ao contrário da grande maioria dos países – o rácio do número de incêndios até agosto face à média anual, de 0,8 em Portugal, é o 8º mais baixo da UE, onde a média é 1,8 –, mas em contrapartida o rácio de área ardida por incêndio face à média anual é dos mais altos.

De facto, a área ardida por incêndio até agosto (1612 ha/incêndio) é 3,41 vezes a média anual de 2006 a 2024 (473) – trata-se do terceiro maior múltiplo na UE, a seguir ao Chipre (9,45) e Eslováquia (4,26), sendo apenas marginalmente superior ao de Espanha (3,39), com os demais países a apresentarem valores muito inferiores (vários abaixo da unidade).

O múltiplo de área ardida por incêndio é relevante porque denuncia condições atmosféricas anormalmente propícias a grandes incêndios florestais – muito calor de África, baixa humidade e vento forte durante dias a fio, com múltiplas noites tropicais impeditivas do arrefecimento noturno – nestes países durante este verão, com realce para Portugal e Espanha, pois o Chipre e a Eslováquia têm menos proporção de área arborizada e uma menor incidência absoluta e relativa de área ardida num ano normal.

Espanha é o país cuja morfologia de floresta mais se aproxima de Portugal (o que faz sentido pelo contínuo territorial), como mostrarei mais abaixo, pelo que faz sentido usar como termo de comparação. Ou seja, os dados sugerem que Portugal e Espanha estiveram sujeitos a condições atmosféricas particularmente complicadas para os fogos florestais neste agosto que terão impulsionado a área ardida por incêndio.

Contudo, Portugal parece, para já, ter contido melhor o número de incêndios face à média anual do que outros países, o que terá impedido uma tragédia ainda maior face a que seria expectável com as tendências referidas. Importa, por isso, perceber se o uso crescente de drones para vigiar as florestas e o número significativo de detenções noticiado nos media este ano teve um papel relevante na mitigação do número de incêndios, pois tal poderá ser uma parte relevante da solução para contrariar este flagelo anual com que o país se defronta.

Para complementar o parágrafo anterior, acrescento que, num ano normal (média 2006-2024), o número de incêndios em Portugal é o mesmo de Espanha (204) – com uma proporção de área arborizada semelhante, como mostrarei a seguir, mas significando uma área muito maior em valor absoluto –, o que sugere maior intervenção humana na origem dos incêndios no nosso país, seja por negligência (associada, nomeadamente, a fatores culturais, como queimadas ou uso da floresta para lazer) ou por ato criminoso (por motivo de saúde, como perturbação mental, ou económico, para favorecer os setores ligados à floresta e fogos florestais). Neste ano, contudo, o número de fogos até agosto é bem maior em Espanha (287 face a 163 em Portugal), mas desconheço se são contados reacendimentos (que tenderão a ser mais em Espanha, por ter um território maior e se tratar de um ano com condições atmosféricas anómalas).

Análise das categorias de área arborizada de Portugal no contexto da UE

Usando agora dados do Eurostat, segundo a Classificação do inquérito LUCAS (Land Use and Cover Area frame Survey) – que é compatível e mais abrangente que a seguida pela FAO (Food and Agriculture Organization) das Nações Unidas –, saliento que o peso da área de floresta em Portugal está abaixo da UE (30,6% vs. 38,3%, na 19ª posição ou 9º a contar do fim). A definição de floresta obedece a vários critérios específicos: árvores capazes de atingir 5 ou mais metros de altura, com 10% ou mais de cobertura de copa e inseridas em áreas com mais de meio hectare e uso florestal predominante.

Há depois uma categoria abrangente de área arborizada não florestal, que não cumpre todas essas condições, em que Portugal tem a maior proporção dentro da UE (29,2% vs. 9,4%), dividindo-se em duas subcategorias:

• Área arborizada não florestal FAO (que cumpre os critérios acima de altura e área, mas é menos exigente quanto à copa, que pode ser entre 5% e 10%, e ao uso dominante da terra, que apenas exclui uso agrícola), que ocupa 15,9% do território, na 3ª posição na UE (onde a média é 5,4%);
• Outra área arborizada (não FAO), que abrange toda a restante área de vegetação com conteúdo de madeira (incluindo arbustos) e se pode considerar ‘mato’, correspondendo a 13,3% do nosso território, o 2º maior valor da UE (onde a média é 4,0%).

A área arborizada total de Portugal ocupa, assim, 59,8% do território, o 6º maior valor a nível europeu, mas com uma distribuição que favorece particularmente os fogos florestais. Isto porque temos uma proporção abaixo da UE de área florestal, cuja dimensão de copa tende a preservar melhor a humidade dos solos e plantas abaixo, e pesos muito acima da média de árvores com menor copa e dispersas (área arborizada não florestal FAO) – favorecendo a entrada da luz solar e a secagem da parte arbustiva e herbácea junto ao solo – e de ‘mato’ (área arborizada não FAO), que acumulam muito combustível (neste ano alimentado pelas chuvas de início do ano) e depois funcionam como ‘rastilho’ para os fogos.

Apenas a Espanha (55,1% de área arborizada total, da qual 27,7% floresta, 12,9% de área FAO e 14,5% não FAO), a Grécia (62,3%; 35,8%; 14,8% e 11,7%, respetivamente) e, em menor medida, o Chipre (47,3%; 22,1%; 19,2% e 6,0%) se aproximam dessa morfologia de área arborizada complicada de Portugal.

Há espécies de árvores que podem ajudar a propagar mais rapidamente o fogo, como o eucalipto e o pinheiro, com forte incidência em Portugal, mas também é conhecido que, mesmo essas espécies, se forem bem geridas, ficam muito menos sujeitas a fogos florestais – nomeadamente devido ao efeito protetor das copas numa estrutura florestal. Deve-se ter ainda em conta que a escolha da plantação dessas espécies, nomeadamente pelos particulares, teve em conta o seu valor económico, tendo o país tradição na área da celulose/papel e uma das maiores empresas a nível mundial no setor.

Há espécies de árvores que podem ajudar a propagar mais rapidamente o fogo, como o eucalipto e o pinheiro, com forte incidência em Portugal, mas também é conhecido que, mesmo essas espécies, se forem bem geridas, ficam muito menos sujeitas a fogos florestais – nomeadamente devido ao efeito protetor das copas numa estrutura florestal. Deve-se ter ainda em conta que a escolha da plantação dessas espécies, nomeadamente pelos particulares, teve em conta o seu valor económico, tendo o país tradição na área da celulose/papel e uma das maiores empresas a nível mundial no setor.

Espécies autóctones, como as inseridas em bosques, tendem a criar ainda mais sombra e humidade na parte vegetal junto ao solo, ajudando a evitar a propagação dos incêndios. Contudo, qualquer política de reflorestação nesse sentido demorará muitos anos a surtir efeito, pelo que essa abordagem, a ser seguida, será sempre de longo prazo (não haverá impacto imediato) e deve ser apenas parte de uma estratégia integrada de combate aos fogos florestais, que deve prever também medidas com efeitos mais imediatos.

A despesa e os meios dedicados à prevenção e combate de incêndios no contexto europeu

Outros dados do Eurostat evidenciam que Portugal tem o 3º menor peso de despesa pública dedicada à prevenção e combate a incêndios, com um valor de 0,35%, o 3º menor da UE, onde a média é 0,48%, sendo ainda de assinalar os valores de 0,41% em Espanha e 0,69% na Grécia.

Não parece ser por falta de bombeiros que esse peso na despesa pública é reduzido, pois Portugal tem o 8º maior peso de bombeiros (profissionais) no emprego da UE em 21 países com dados (0,27%, que compara com 0,18% na UE e 0,20% em Espanha), havendo ainda apoio público às corporações de bombeiros voluntários, que complementam a ação das corporações profissionais.

Embora não possua dados mais finos, parece claro que a baixa despesa com incêndios no contexto europeu radicará na menor aposta relativa em prevenção, bem como na falta de equipamento específico de combate, com realce para a inexistência de meios aéreos especializados de combate a incêndios possuídos pelo Estado português, que podem ser fundamentais para a extinção dos fogos se puderem atuar rapidamente (nem sempre há condições para que tal aconteça, convém sublinhar).

Ao contrário de muitos outros países da UE, em particular os mais assolados por fogos florestais, Portugal não tem aviões Canadair próprios de combate a incêndios – os dois encomendados em 2024 só deverão ser entregues em 2029 –, costumando alugá-los em função das ocorrências, o que nem sempre dá bom resultado, como foi o caso este ano, em que chegamos a estar sem esses aviões porque os alugados avariaram e só mais tarde foi possível alugar outros (complementados depois pelos que foram disponibilizados no âmbito do mecanismo de auxílio da UE entretanto ativado pelo Estado português).

São também públicos pedidos das corporações de bombeiros de outro tipo de equipamento de combate essencial, como máquinas de rasto.

Naturalmente, trata-se de uma análise apenas parcial com os dados quantitativos disponíveis (que não permitem distinguir entre despesa com prevenção e com combate) e informação adicional que é pública.

O centralismo com fator de base multidimensional que contribui para os fogos florestais

Parece também claro que a desertificação e envelhecimento acelerado das zonas do interior, em particular no nordeste e no centro, é uma das causas da propagação de incêndios, pois o abandono da agropecuária e do uso económico da floresta (nomeadamente com a pastagem do gado) significa mais floresta e combustível para arder (mato e arbustos).

As heranças indivisas e a fragmentação de terrenos decorrente do direito das sucessões, a par com a falta de cadastro das propriedades, adensam o problema. Com terrenos cada vez mais pequenos e não geridos, cujo dono frequentemente se desconhece (podendo até estar emigrado), estão criadas as condições para a propagação de árvores dispersas e mato descontrolado, impedindo a prevenção – mesmo que haja vontade e capacidade para tal por parte dos municípios – e ajudando à propagação dos fogos.

Uma boa parte desses problemas e de outros descritos acima decorre, em grande parte, do elevado centralismo do nosso país, que tem levado a uma menor coesão territorial por falta de distribuição das oportunidades económicas pelo país, com destaque para o abandono crescente do interior do país, onde se concentra uma grande parte da área arborizada (em particular no norte e centro).

O peso da despesa pública não centralizada de Portugal é dos mais baixos a nível europeu, sendo o valor de 15,4% da despesa total em 2024 o 7º valor mais baixo da UE (onde a média ajustada é de 34,8%) – nota: considero o peso da despesa pública local e regional na maioria dos países e o peso da despesa pública de nível estadual nos quatro países onde esse nível existe (Espanha, Bélgica, Alemanha e Áustria), por esse peso ser de valor superior nos quatro casos e os dados não serem consolidados (há transferências para os níveis inferiores), usando dados do Eurostat.

O peso da despesa pública não centralizada de Portugal é dos mais baixos a nível europeu, sendo o valor de 15,4% da despesa total em 2024 o 7º valor mais baixo da UE (onde a média ajustada é de 34,8%) – nota: considero o peso da despesa pública local e regional na maioria dos países e o peso da despesa pública de nível estadual nos quatro países onde esse nível existe (Espanha, Bélgica, Alemanha e Áustria), por esse peso ser de valor superior nos quatro casos e os dados não serem consolidados (há transferências para os níveis inferiores), usando dados do Eurostat.

Se excluirmos os países com reduzida população e território com valores baixos no indicador – designadamente, a Irlanda, o Luxemburgo e as ilhas de Malta e do Chipre –, onde a centralização poderá ser mais eficiente, Portugal é o terceiro país mais centralizado entre os países comparáveis da UE, apenas abaixo da Grécia (8,3%) e da Hungria (12,2%), que têm um PIB per capita inferior ao nosso.

As conclusões são similares usando antes o peso da despesa no PIB ou indicadores análogos de receita.

Insisto que Portugal precisa de uma ampla reforma administrativa territorial do Estado, que inclua a eliminação do nível das freguesias – cujo número até aumentou recentemente, numa direção oposta à racionalização desejável –, a fusão de alguns municípios (que absorveriam a gestão das freguesias de forma mais eficiente) e a criação de regiões administrativas com limites claros ao endividamento. Trata-se de uma agenda que venho a defender de forma consistente, para nos aproximarmos das tendências dos países mais avançados da UE, e que permanece adiada.

Relembro que o processo de regionalização está constitucionalmente previsto e já passou mais de um quarto de século desde o referendo realizado em 1998, pelo que faria todo o sentido colocar o assunto na agenda política, dentro da reforma mais ampla que acima proponho, após os dois atos eleitorais que se avizinham.

O centralismo penaliza não apenas o interior, mas o próprio litoral, pois a excessiva concentração de pessoas e recursos nessa faixa do território está a levar a problemas crescentes de congestão, sobretudo nas grandes áreas metropolitanas (Lisboa em particular), com a dificuldade de acesso à habitação a custos aceitáveis à cabeça.

A existência de estruturas administrativas regionais poderá ser também um fator potenciador da prevenção e combate aos fogos, sendo a Espanha o melhor exemplo pois possui uma morfologia de floresta semelhante à de Portugal.

Em Espanha há planos regionais (das autonomias) com capacidade própria em termos de planeamento, meios aéreos/terrestres, equipas especializadas e campanhas de prevenção), como, por exemplo, o INFOCA (Andalucía) e o PLADIGA (Galicia). Esses planos têm dirigentes regionais permanentes, equipas de ataque inicial, brigadas locais e meios de prevenção que podem ser dimensionados e mantidos todo o ano. Isso facilita prevenção localizada (queimadas controladas, mosaicos de combustíveis, vigilância) e resposta rápida quando surge um foco.

Por outro lado, as autonomias conhecem melhor a morfologia, combustíveis e condições locais (tipos de povoamentos, usos do solo, sazonalidade) e podem desenhar medidas de gestão de combustíveis e ordenamento florestal mais ajustadas às condições locais. Vários estudos de risco/incêndio na Galiza e na Andaluzia salientam esse benefício.

Para este modelo funcionar bem é crucial a coordenação nacional (e internacional) – em particular quando existem fogos múltiplos em várias regiões – e há outros drivers dos incêndios, mas a existência de planos regionais poderia ser importante também em Portugal para reduzir o problema.

Ainda no que se refere ao centralismo, este parece também afetar a cadeia de comando de combate aos incêndios e ter reduzido a eficácia no terreno, conforme cheguei a ouvir de responsáveis dos bombeiros nos media, pelo que também aí será preciso melhorar procedimentos para uma ação mais eficaz.

Outra das diferenças entre Portugal e Espanha é a inserção do combate aos incêndios na esfera da defesa nacional, pelo que seria de estudar se tal poderá ser aplicável com vantagem também em Portugal, incluindo no que se refere à melhoria da cadeia de comando.

Algumas ideias para reduzir os riscos de fogo posto por motivos económicos

Assumindo, como muitos dizem, que uma boa parte dos incêndios são fogo posto por motivação económica – ligação às atividades ligadas aos incêndios ou à madeira e derivados –, parece-me que há algumas formas evidentes de reduzir esses riscos.

Por um lado, assegurar que uma parte relevante dos meios de combate aos incêndios pertence ao Estado, minorando a necessidade de subcontratação, e estudar o enquadramento das aquisições necessárias nas novas metas de defesa no âmbito da NATO.

Por outro lado, envolver o setor privado – empresas de gestão florestal – na rentabilização da floresta, começando por concessionar áreas de floresta do Estado, com permissão de abate e uso económico de árvores em condições específicas, com destaque para a criação de zonas de descontinuidade territorial, sob condição de uma gestão ativa que reduza o combustível salvaguardando os ecossistemas.

Mesmo que não haja retorno financeiro contratado para o Estado, se uma boa gestão prevenir incêndios já há retorno económico e social, pela despesa evitada no combate aos incêndios e prejuízos evitados.

Esse tipo de modelo poderia depois ser também estendido aos particulares através do estudo de formas de associação e agregação de terrenos contíguos, incluindo incentivos ao emparcelamento. Neste caso, teria de haver uma forma de repartição da rentabilidade entre particulares e empresas de gestão florestal, de modo a gerar benefícios para todos, podendo o Estado criar o enquadramento e os incentivos adequados para que tal possa acontecer.

Conclusão

Os dados analisados permitem retirar uma evidência clara: Portugal continua a ser, de longe, o país da UE mais vulnerável aos incêndios florestais, com a maior área ardida média em termos absolutos e relativos em média anual. As condições atmosféricas extremas que se registaram em 2025 apenas colocaram em evidência alguns dos problemas estruturais subjacentes, como a morfologia da nossa floresta, a fragmentação da propriedade, o abandono do interior e o elevado centralismo do Estado, que contribui decisivamente para o flagelo, ao agravar os outros fatores.

A resposta, por isso, não pode ser apenas conjuntural nem limitada ao reforço dos meios de combate. Exige reformas profundas e persistentes: reforma administrativa territorial promotora da descentralização e capacidade de planeamento regional – como existe em Espanha, que tem uma morfologia de área arborizada similar à nossa e muito menor proporção de área ardida –, melhor ordenamento florestal, investimento em prevenção e equipamentos próprios do Estado, bem como novos modelos de gestão que envolvam o setor privado e incentivem a rentabilização sustentável da floresta, reduzindo ao mesmo tempo o risco de fogo posto.

Portugal não pode continuar a tratar os incêndios como inevitáveis. É possível reduzir significativamente a sua incidência e gravidade, desde que se assuma uma estratégia integrada, duradoura e corajosa. O debate político em curso só fará sentido se tiver como horizonte essa ambição: transformar o país de campeão europeu da área ardida em exemplo de resiliência e de boa gestão do território.

Temo que o Plano para a floresta a 25 anos que irá ser discutido no Parlamento seja mais uma oportunidade perdida para se atacar de forma eficaz o problema se, como em muitos outros casos, apenas forem produzidos planos e relatórios bonitos que ficam apenas no papel.

Se pouco tempo têm durado os últimos governos, alguém espera que daqui sequer a 4, 8 ou 10 anos alguém vá avaliar tal plano e exigir responsabilidades por eventuais falhas de execução?

Por outro lado, a CPI e a CTI servirão para pouco mais do que alimentar a gincana político-partidária do momento, infelizmente, pois é essa a experiência que temos e os atores são praticamente os mesmos.

São precisas medidas com impacto imediato, além de outras com efeito a médio e longo prazo que possam ser implementadas rapidamente, como a plantação de espécies autóctones em áreas ardidas. Caso contrário, não termos aprendido nada com o desastre recente.

O país precisa de reformas, como venho defender, neste caso com destaque para a gestão territorial, não podendo continuar a ser gerido como até aqui, ‘empurrando com a barriga’ para a frente os problemas, assumindo que ‘atrás virá quem feche a porta’.