Do descontrolo imigratório ao descontrolo estatístico

Após o descontrolo imigratório gerado pelo Regime de Manifestação de Interesse (RMI), que vigorou entre 2017 e 2024, confirma-se que chegamos ao descontrolo estatístico, como demonstro nesta crónica. Já não é primeira vez que escrevo sobre a dissonância de números oficiais sobre estrangeiros e população residente total em Portugal, mas agora há novos desenvolvimentos a este respeito.

No dia 6 de novembro, o Instituto Nacional de Estatísticas (INE) publicou no seu site (na secção do calendário) a seguinte informação: «Divulgação da Publicação “Estatísticas Demográficas 2024″ suspensa, por não ter sido possível completar capítulos essenciais para a caracterização demográfica de 2024, devido a atrasos na receção de dados administrativos». A publicação, que atualizaria as estatísticas da população residente e suas componentes (incluindo a imigração), estava prevista apenas para dia 19 de novembro, o que indiciava, desde logo, que o problema não seria resolvido a curto prazo.

Não obstante, continuaram a ser divulgados indicadores que dependem da população sem qualquer alerta quanto a prováveis problemas de fiabilidade da informação. É o caso do nível de vida relativo (PIB per capita em paridade de poderes de compra), que fez também manchetes na semana passada por ter sido revisto em alta — revisão essa que parece ter sido acolhida com agrado pelo Governo — quando, na realidade, estará a ser artificialmente empolado pela mais do que provável subestimação da população residente na componente de estrangeiros (mantida inalterada nesse cálculo), apesar da forte revisão em alta do seu número nos dados da Agência para a Integração, Migrações e Asilo (AIMA), a principal fonte primária desses dados, como tenho vindo a alertar em crónicas anteriores desde julho.

Na semana passada, uma notícia citando como fonte o INE deu conta das dificuldades em atualizar a série da população residente – na componente de estrangeiros –, da qual dependem inúmeros outros indicadores. A julgar como boa a informação, ainda estão a decorrer “fluxos de dados” com a AIMA, “que em conjunto com os provenientes de outras fontes de dados, necessitam de ser tratados e validados”.

Isto porque a decisão da AIMA de imputar a anos anteriores a entrada de imigrantes – tomando como critério o ano de início do seu processo de legalização – levou à necessidade de “analisar e validar os dados (…) da AIMA para fins de apropriação no cálculo e eventual revisão das estimativas de fluxos migratórios e da população residente”.

Em consequência, “dependendo do grau de revisão das estimativas da população residente, poderá haver a necessidade de rever outras estatísticas”, admitiu finalmente o INE, mas, entretanto, continuou a divulgar algumas dessas estatísticas sem qualquer alerta aos utilizadores uma possível menor fiabilidade.

A suspensão das estatísticas demográficas do INE, sem data prevista para a sua retoma, veio expor um problema estrutural que vai muito além de uma dificuldade técnica ou metodológica. Quando o próprio Estado admite que não sabe quantos são, nem onde vivem, centenas de milhares de residentes em Portugal, deixa de estar em causa apenas a qualidade da estatística oficial – passa a estar em causa a própria capacidade de planear, decidir e governar.

A notícia falava em ‘vazio estatístico’ sobre a população residente, nacional e estrangeira, incluindo a sua repartição no território. Portugal entrou assim discretamente, mas de forma preocupante, numa nova fase do debate sobre imigração: após a fase do descontrolo imigratório, amplamente discutido nos últimos anos, chegamos a uma fase seguinte e talvez ainda mais grave — a do descontrolo estatístico.

A suspensão das estatísticas demográficas do INE, sem data prevista para a sua retoma, veio expor um problema estrutural que vai muito além de uma dificuldade técnica ou metodológica. Quando o próprio Estado admite que não sabe quantos são, nem onde vivem, centenas de milhares de residentes em Portugal, deixa de estar em causa apenas a qualidade da estatística oficial – passa a estar em causa a própria capacidade de planear, decidir e governar.

O problema agrava‑se pelo facto de esta suspensão não ter sido acompanhada por uma suspensão sistemática dos indicadores que dependem diretamente da população, ou pelo menos um alerta para uma provável revisão da informação, como se nada tivesse acontecido. Continuam a ser divulgados e utilizados indicadores per capita assentes num denominador que o próprio INE reconhece como potencialmente incorreto ou, pelo menos, sujeito a revisão profunda. É uma contradição metodológica séria, com implicações económicas e políticas que não podem ser ignoradas.

Esta crónica defende três ideias centrais. Primeiro, que o descontrolo estatístico é, em larga medida, consequência de um descontrolo imigratório prolongado, sem instrumentos administrativos e estatísticos adequados. Segundo, que a persistência na utilização de indicadores per capita assentes em populações não validadas fragiliza a leitura do nível de vida, da produtividade e da convergência real de Portugal. Terceiro, que sem dados fiáveis não há boa política pública — apenas navegação à vista, no escuro.

Da imigração como solução à imigração como incógnita

Durante anos, a imigração foi apresentada como uma espécie de solução automática para vários problemas estruturais da economia portuguesa – envelhecimento demográfico, escassez de mão‑de‑obra, financiamento da Segurança Social e até crescimento económico –, um discurso que levou à política de entradas descontroladas do RMI. A questão central é que a entrada de imigrantes só é virtuosa quando decorre da criação de condições que promovem um maior crescimento económico e quando a esse crescimento se encontra efetivamente associada.

Sem reformas estruturais dignas desse nome e com um fraquíssimo crescimento potencial, como é o caso de Portugal, a entrada descontrolada de imigrantes pouco beneficia o PIB e apenas alimenta a economia paralela, além de gerar problemas em várias áreas, como descrevo abaixo.

Como mostrou um trabalho do Gabinete de Estudos da Faculdade de Economia do Porto (FEP), Portugal precisa de imigrantes em função das necessidades da economia – e da capacidade de acolhimento na sociedade, que deve ser melhorada. Por isso, se adotarmos reformas estruturais que elevem o ritmo de crescimento potencial da economia para alcançarmos um nível de vida europeu, precisaremos de um fluxo de imigrantes maior do que na média desde o início do milénio – em que a economia cresceu apenas 1% ao ano, em média –, mas bem menor do que o registado nos últimos anos de descontrolo das entradas, devido ao RMI.

A magnitude das entradas, caso fosse integralmente requerida pela economia, apontaria para taxas de crescimento muitíssimo maiores do que as observadas, pelo que uma boa parte dos imigrantes que entraram estará ou esteve na economia paralela (mais alguns reformados que decidiram gozar a sua velhice em Portugal), o que beneficia apenas marginalmente o PIB, sobretudo por via do consumo associado a essas pessoas.

A economia tem crescido mais, mas apenas marginalmente acima da UE e com base em fatores extraordinários, designadamente o PRR, o surto de turismo pós-confinamento e mesmo a imagem de destino seguro para turismo e investimento desde o início da guerra na Ucrânia. A magnitude das entradas, caso fosse integralmente requerida pela economia, apontaria para taxas de crescimento muitíssimo maiores do que as observadas, pelo que uma boa parte dos imigrantes que entraram estará ou esteve na economia paralela (mais alguns reformados que decidiram gozar a sua velhice em Portugal), o que beneficia apenas marginalmente o PIB, sobretudo por via do consumo associado a essas pessoas.

O resultado está hoje à vista. O número de estrangeiros residentes em Portugal cresceu de forma muito rápida num curto espaço de tempo, com mudanças profundas na composição da população ativa, na procura de habitação, na utilização de serviços públicos e na distribuição territorial da população. No entanto, essa transformação demográfica não foi acompanhada por um reforço equivalente da capacidade administrativa e estatística do Estado.

A criação da AIMA, substituindo o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF), longe de resolver o problema, acabou por introduzir novos constrangimentos na produção e articulação de dados administrativos.

Quando o INE admite que pode ter de reavaliar os números da população estrangeira residente, está implicitamente a reconhecer que as estatísticas demográficas recentes não refletem a realidade. Não se trata de uma pequena margem de erro: dada a magnitude de revisão dos dados da AIMA, trata‑se da possibilidade de desvios relevantes num país com pouco mais de dez milhões de habitantes, onde variações de algumas centenas de milhares de pessoas têm impacto significativo em quase todos os indicadores per capita.

Mais grave ainda é a falta de informação sobre onde vivem esses imigrantes. Sem distribuição territorial fiável, torna‑se impossível avaliar corretamente a pressão sobre infraestruturas, como escolas, centros de saúde, transportes ou habitação. O debate político sobre concentração urbana, desertificação do interior ou pressão imobiliária fica, assim, assente em perceções e casos, em vez de dados sólidos.

A suspensão estatística e a ilusão de normalidade

A decisão do INE de suspender a atualização de estatísticas populacionais foi, do ponto de vista técnico, compreensível. É preferível reconhecer limitações e interromper temporariamente a divulgação de dados do que continuar a publicar números potencialmente errados. O problema não está tanto na suspensão em si, mas na forma como ela foi enquadrada e nas suas consequências práticas.

Desde logo, a comunicação pública foi insuficiente para a gravidade da situação. Para o cidadão comum — e até para muitos decisores — a mensagem passada foi a de um ajuste técnico temporário. Na realidade, estamos perante uma admissão rara e séria: o Estado português não dispõe, neste momento, de uma estimativa plenamente fiável da sua população residente.

O tema não é novo, tendo sido suscitado pela grande diferença entre o número de estrangeiros do relatório preliminar da AIMA, divulgado em julho, e os do INE, o que levou o Presidente da República a questionar o governo sobre a divergência de dados. Na altura, foi indicado que a divergência se devia, essencialmente, ao facto de o INE não ter recebido os dados administrativos completos da AIMA para 2024 e revisões anteriores dentro dos prazos esperados. Passados vários meses, o problema persiste.

Muitos indicadores do INE cujo cálculo depende da população continuaram a ser produzidos e utilizados como se nada tivesse acontecido, como é o caso já referido do PIB per capita em paridades de poderes de compra (PPC) face à União Europeia (UE), ou nível de vida relativo, o principal indicador de convergência real no contexto europeu e utilizado na política de coesão. Se o numerador — o PIB — é conhecido com razoável precisão, o denominador — a população — passou a ser incerto. Ora, pequenas variações no denominador podem alterar de forma relevante a leitura do nível de vida relativo.

Apesar disso, muitos indicadores do INE cujo cálculo depende da população continuaram a ser produzidos e utilizados como se nada tivesse acontecido, como é o caso já referido do PIB per capita em paridades de poderes de compra (PPC) face à União Europeia (UE), ou nível de vida relativo, o principal indicador de convergência real no contexto europeu e utilizado na política de coesão. Se o numerador — o PIB — é conhecido com razoável precisão, o denominador — a população — passou a ser incerto. Ora, pequenas variações no denominador podem alterar de forma relevante a leitura do nível de vida relativo.

Isto significa que, admitindo que os números do INE serão revistos em alta, como sugerem os dados primários da AIMA, Portugal pode estar a sobrestimar a sua posição relativa face à UE. E o mesmo se aplica a muitos outros indicadores: produtividade aparente do trabalho, investimento público por habitante, rácios de médicos, professores ou polícias por mil habitantes.

Continuar a utilizar estes indicadores sem reservas explícitas é criar uma ilusão de normalidade estatística que não corresponde à realidade. Para a análise económica séria, isso é problemático; para a decisão política, é potencialmente perigoso.

Mais grave ainda é o facto de vários dos indicadores referidos continuarem a ser divulgados e discutidos no espaço público sem qualquer nota de cautela proporcional à incerteza existente. Cria-se, assim, uma falsa sensação de precisão, quando na realidade se trabalha com números cuja fiabilidade o próprio sistema estatístico nacional coloca em causa.

Este problema não é meramente académico. Portugal encontra-se num momento crítico de avaliação do seu posicionamento europeu, num contexto de provável redução de fundos comunitários e de maior exigência em termos de contributo líquido para o orçamento europeu. Uma leitura errada do nível de vida relativo pode conduzir a decisões erradas, tanto internas como externas, sobre prioridades de política económica, elegibilidade para apoios ou ambição reformista.

Se um nível de vida (nacional e regional) mais alto, devido a problema estatísticos pode ajudar ao discurso político do momento, o reverso da medalha é que poderá ser prejudicial no debate dos fundos europeus em Bruxelas.

No caso do nível de vida relativo, o problema vai até mais longe, pois não basta que o INE divulgue internamente dados revistos da população, é preciso que depois os envie atempadamente ao Eurostat, que calcula o indicador de forma harmonizada para todos os países da UE a nível europeu.

Ora, já em 2023, aquando da elaboração e divulgação de um trabalho do Gabinete de Estudos da FEP, reparei que os valores da população divulgados pelo INE em Portugal eram significativamente superiores aos usados pelo Eurostat para calcular o nosso nível de vida relativo – muito provavelmente por atraso do INE na comunicação ao Eurostat, é o que depreendo, pois os valores atualizados, mais altos, já tinham sido divulgados em Portugal há bastantes meses –, pelo que já nessa altura estaria empolado, concluía o estudo, embora o desfasamento não fosse tão grande como é hoje entre os dados da AIMA e do INE.

Planeamento público sem mapa: decisões no escuro

A ausência de dados fiáveis sobre a população residente e a sua distribuição territorial tem consequências diretas no planeamento e na decisão política — isto quando o planeamento é, de facto, levado a sério e não apenas invocado como um conceito conveniente. O Estado planeia escolas, hospitais, centros de saúde, transportes, habitação pública e infraestruturas com base em projeções demográficas. Quando essas projeções estão erradas, os erros de planeamento tornam-se inevitáveis, sendo depois substituídos, como tantas vezes sucede, por respostas avulsas, medidas de curto prazo e sucessivas rondas de redistribuição de fundos, num exercício recorrente de adaptação ex-post que dispensa visão estratégica.

Sem saber quantas pessoas vivem efetivamente em cada território — e em particular quantos imigrantes aí residem — torna-se impossível avaliar corretamente a pressão sobre os serviços públicos. Municípios podem estar a receber financiamento insuficiente para as suas necessidades reais, enquanto outros podem estar a ser sobre financiados. O mesmo se aplica à definição de redes escolares, à afetação de profissionais de saúde ou à planificação da oferta de transportes.

Sem saber quantas pessoas vivem efetivamente em cada território — e em particular quantos imigrantes aí residem — torna-se impossível avaliar corretamente a pressão sobre os serviços públicos. Municípios podem estar a receber financiamento insuficiente para as suas necessidades reais, enquanto outros podem estar a ser sobre financiados. O mesmo se aplica à definição de redes escolares, à afetação de profissionais de saúde ou à planificação da oferta de transportes.

No domínio da habitação, a cegueira estatística é particularmente grave. O debate público oscila entre a escassez estrutural de oferta e o impacto da imigração na procura, mas sem dados fiáveis sobre quantos novos residentes existem, onde se concentram e que tipo de alojamento procuram, qualquer política corre o risco de falhar o alvo. Planeia-se, assim, com base em estimativas frágeis, perceções mediáticas e pressões conjunturais.

Também no mercado de trabalho as implicações são relevantes. A avaliação das necessidades de imigração, da adequação das qualificações, da pressão sobre salários ou da sustentabilidade da Segurança Social depende de dados sólidos sobre população ativa, emprego e contribuições. Quando esses dados são incertos, a política migratória deixa de ser estratégica e passa a ser meramente reativa.

Do descontrolo administrativo ao défice de governação

O descontrolo estatístico hoje observado não é um acidente técnico nem um episódio isolado. É, antes, o resultado previsível de um descontrolo administrativo acumulado, associado a uma política migratória que cresceu em dimensão e complexidade sem que o Estado se tivesse dotado dos instrumentos institucionais, tecnológicos e humanos necessários para a acompanhar.

A extinção do SEF e a criação da AIMA foram apresentadas como uma reforma estrutural destinada a humanizar, modernizar e tornar mais eficiente a gestão da imigração. No plano conceptual, a intenção era legítima. No plano operacional, porém, a transição foi marcada por descontinuidade de sistemas, perda de informação, atrasos significativos nos processos administrativos e, sobretudo, quebra na produção de dados administrativos consistentes e comparáveis ao longo do tempo.

Ora, as estatísticas oficiais dependem, cada vez mais, da qualidade dos dados administrativos. Quando esses dados falham ou deixam de ser produzidos de forma regular, harmonizada e validável, o sistema estatístico fica inevitavelmente fragilizado.

Aparentemente, foi isso que aconteceu. O INE passou a depender de fluxos de informação incompletos, inconsistentes ou metodologicamente incompatíveis com séries anteriores, sendo forçado a optar entre publicar números pouco fiáveis ou suspender a sua divulgação. Optou, corretamente, pela segunda via. Mas essa opção expôs o problema de fundo.

Este défice de governação manifesta-se também na forma como o problema foi comunicado e enquadrado politicamente. Em vez de se assumir, com clareza, que o país enfrenta uma crise temporária de fiabilidade estatística com consequências relevantes para a leitura de indicadores económicos e sociais, optou-se por minimizar o alcance da situação, mantendo o discurso político e mediático assente em números cuja base factual está, no mínimo, em revisão.

O mais preocupante é que esta fragilidade administrativa surgiu num momento de forte aceleração dos fluxos migratórios, exigindo exatamente mais capacidade de registo, mais interoperabilidade entre sistemas, mais cruzamento de bases de dados e maior exigência estatística.

Em vez disso, assistiu-se a uma espécie de normalização do excecional, em que atrasos, lacunas e incertezas passaram a ser tratados como inevitáveis.

Este défice de governação manifesta-se também na forma como o problema foi comunicado e enquadrado politicamente. Em vez de se assumir, com clareza, que o país enfrenta uma crise temporária de fiabilidade estatística com consequências relevantes para a leitura de indicadores económicos e sociais, optou-se por minimizar o alcance da situação, mantendo o discurso político e mediático assente em números cuja base factual está, no mínimo, em revisão.

Num Estado moderno, a estatística oficial não é um detalhe técnico reservado a especialistas; é uma infraestrutura crítica da decisão pública, ao mesmo nível que as finanças públicas ou o sistema jurídico. Tal como seria impensável que um gestor responsável conduzisse uma empresa sem conhecer os seus números fundamentais — ou que uma família tomasse decisões relevantes ignorando a sua própria realidade financeira —, também a ação pública perde racionalidade quando essa infraestrutura falha. Nessas circunstâncias, a política abdica da capacidade estratégica e passa a reagir no curto prazo, orientada por perceções, pressões mediáticas e narrativas simplificadoras, em substituição de decisões informadas e planeadas.

Dada a urgência da reposição da normalidade das estatísticas da população, espanta-me que o INE não tenha solicitado recursos adicionais, tanto quanto se sabe, para acelerar a reposição das estatísticas, que não tem data prevista, como referi.

Ao não o fazer, caso seja relevante, o INE está a aumentar a sua responsabilidade na matéria, pois até ao momento parece haver algumas atenuantes, acima referidas.

Conclusões: Recuperar a bússola antes de seguir caminho

A suspensão da atualização das estatísticas da população residente deve ser encarada como um sinal de alarme sério. Não apenas sobre a forma como Portugal gere a imigração, mas sobre a forma como produz, valida e utiliza informação essencial para a decisão política. Um país que não sabe, com razoável precisão, quantos são os seus residentes e onde vivem, dificilmente consegue definir políticas públicas eficazes, equitativas e sustentáveis.

É imperioso recuperar rapidamente a robustez do sistema estatístico nacional.

Isso exige, desde logo, uma articulação efetiva entre entidades administrativas, investimento em sistemas de informação interoperáveis, reforço de competências técnicas e transparência metodológica.

Exige também uma mudança de atitude: reconhecer que a estatística não pode correr atrás da política nem servir para validar narrativas pré-definidas – deve, pelo contrário, anteceder e enquadrar a decisão.

Até que essa recuperação esteja assegurada, impõe-se prudência na utilização de indicadores per capita e de leituras otimistas sobre convergência económica e nível de vida.

Sem um denominador fiável, esses indicadores dizem menos do que aparentam — e, em certos casos, podem induzir em erro.

Sem dados sólidos, a política navega no escuro. E, como a experiência histórica demonstra, navegar no escuro raramente conduz a bom porto.