Um orçamento do Estado e para o Estado

Este orçamento tem demasiado Estado. A pouca margem existente é praticamente toda consumida com aumentos salariais e reposição de carreiras da função pública.

Ao longo da última semana surgiram dezenas ou até centenas de notícias detalhando as medidas dirigidas ao setor privado que estavam para vir no orçamento para 2020. A julgar pelo seu número, e pela insistência do governo em passar a mensagem de que não há espaço para aumentos salariais da função pública, pareceria que teríamos finalmente um orçamento preocupado com a economia e com o longo prazo.

Ora, quando se olha para os números, que não mentem (tanto) como os anúncios e a propaganda, tem-se a noção que mais uma vez o Orçamento do Estado serve principalmente o Estado, e mais concretamente, quem para ele trabalha. Tal como no passado, a maioria das medidas orçamentais destinam-se à função pública (80%) e, se a execução for tal como nos últimos quatro anos, esta proporção poderá ser ainda maior.

Mas nem tudo é mau. Este orçamento é feito com base em estimativas macroeconómicas relativamente realistas e continua a apontar para uma continuação da redução do défice e da dívida, ainda que mais uma vez praticamente só à boleia de uma boa conjuntura económica. Parece pouco, mas como bem sabemos, nem sempre foi assim, pelo que continua a ser importante elogiar esta escolha.

Começando pelos pontos positivos

O cenário macroeconómico é relativamente realista. Podemos discutir se o crescimento irá desapontar em algumas décimas (um crescimento de 1,7% como espera o Banco de Portugal em vez dos 1,9% esperados pelas finanças), principalmente por via das exportações. Ainda assim, mesmo que haja alguma surpresa externa, esta terá um impacto reduzido no orçamento. Alguns dos orçamentos de Mário Centeno e da sua equipa até eram relativamente conservadores no que diz respeito ao desemprego e crescimento e continham sempre alguma margem. Este não vai tão longe, mas não é irrealista, como aliás reconhece o Conselho das Finanças Públicas no seu parecer.

Continua a trajetória de redução do défice nominal e da divida publica. Ainda que as medidas não sejam as melhores, e tendo em conta que o ajustamento é feito numa conjuntura altamente favorável, é de saudar a prioridade dada a uma continuação da melhoria do saldo orçamental para o famoso superavit de 0.2% do PIB, e do saldo primário para um valor acima de 3% do PIB. A dívida continua assim a descer, desta feita para 116% do PIB, já quase 15 pontos abaixo do máximo atingido há 3 anos, permitindo encurtar a distancia para a média da área do Euro e satisfazendo não só o mercado e as agências de rating, mas também a Comissão Europeia.

No entanto, o ajustamento estrutural é, tal como em 2019, inexistente. A redução do défice e as medidas expansionistas são financiadas pelo ciclo económico e por uma redução do pagamento de juros. No relatório o governo estima o ajustamento estrutural em 0.1% do PIB, mas parece ser um erro já que somando as diferentes parcelas se chega a uma variação de 0%. Será que vem aí mais uma errata para evitar um reparo da Comissão?

Mas mesmo sem ajustamento estrutural, é importante elogiar a manutenção do rumo. Como bem sabemos, infelizmente, num passado não muito distante, nem sempre foi assim. E mesmo agora, com o crescente coro de insatisfeitos com o excedente orçamental, quer à esquerda, quer à direita, vemos que nem todos entenderam ainda a mensagem de que a consolidação orçamental não terminou apenas porque Portugal atingiu um défice abaixo dos 3% do PIB. Apenas mudou de ritmo.

No entanto, estes dois pontos positivos, são compensados por um ponto bastante negativo: há demasiado Estado no Orçamento.

Por muitas noticias com medidas que foram sendo passadas para a imprensa e mesmo que o governo tenha incluído no novo site dedicado ao OE que as suas prioridades são mais investimento, melhor conhecimento, maior rendimento e melhores serviços públicos, os números ou mais concretamente a tabela da pagina 62 do relatório do OE são claros: a prioridade de facto passa por maiores rendimentos, mas para a função pública.

As medidas expansionistas de politica orçamental são praticamente todas do lado da despesa (88%) e principalmente destinadas a aumentos salariais da função pública (80%), principalmente por via da reposição de carreiras. Das medidas orçamentais apresentadas para 2020, 80% (780 milhões de euros ou 0.36% do PIB) dizem respeito às atualizações salariais e de carreiras da função pública já aprovadas em anos anteriores e apenas 20% (73 milhões de euros) estão dedicados a reduções de impostos, entre empresas e famílias, sendo que são praticamente compensados por um aumento de 50 milhões de euros dos impostos indiretos. Ou seja, mesmo depois de tantos anúncios, na prática, a única medida orçamental é: mais salários (na função pública).

Principais medidas de política orçamental em 2019 e 2020

Fonte: relatório do OE 2020, cálculos próprios

E ainda que o governo prometa mais uma vez que este é o orçamento da aposta no investimento público que deverá agora crescer 22%, sabemos que o passado recente aponta noutra direção. Ao longo dos últimos quatro anos, a execução orçamental do Ministro Mário tem levado a um saldo melhor do que o esperado pelo Professor Centeno (algo bastante positivo), mas ainda assim com mais custos com o pessoal (ainda que com desvios cada vez menores) e à custa de menos investimento, mais impostos e menos juros (este último ponto algo que não depende das medidas do governo e constantemente sobrestimado para dar uma maior margem…).

Diferença entre a execução orçamental e o orçamentado (2016-2019)

Fonte: Conselho de Finanças Públicas, Relatório do OE 2020 e cálculos próprios

Ou seja, se este Orçamento é logo à partida no papel um orçamento feito para o Estado, a execução deverá sê-lo ainda mais. Ainda assim, veremos se a aparente redução do brilho de Mário Centeno em favor de outros ministros não levará a uma execução diferente ao longo do próximo ano….

Concluindo

Mário Centeno apresentou mais um orçamento com um cenário macro relativamente realista e que mantém uma redução do défice nominal e da dívida praticamente sustentados numa conjuntura favorável. Podia e devia ir mais longe, mas podia ser bem pior tendo em conta o passado recente e as vozes (de esquerda e de direita) que se vão levantando contra o superavit.

No entanto, este orçamento tem demasiado Estado. A pouca margem existente é praticamente toda consumida com aumentos salariais e reposição de carreiras da função pública (já previamente acordadas). Para manter estas taxas de crescimento económico e aspirar a mais, Portugal precisa de outras medidas direcionadas ao setor privado e não de mais despesa com salários no estado.

Portugal precisa de mais investimento, público e privado. Mais uma vez, o Governo promete, mas o passado recente está cheio de promessas de investimento por cumprir. Em 2020, tal como escrevi há um ano sobre 2019: Orçamento ainda não rima com investimento.

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