PRR e rigidez da despesa em pensões e pessoal são desafios para o excedente de 2026, alerta UTAO

A Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) alerta para desafios em torno do excedente orçamental previsto pelo Governo muito próximo de zero, decorrentes sobretudo da implementação do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR), de acordo com a análise preliminar dos técnicos à proposta do Orçamento do Estado para 2026 (OE2026).

No documento remetido esta quarta-feira aos deputados pela UTAO, os técnicos do Parlamento voltam a alertar para os riscos do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR) seja ao nível da execução seja do impacto nas contas públicas e da rigidez da despesa em pensões e pessoal em 2026.

Os técnicos assinalam que o Governo prevê para 2026 um excedente “muito próximo” do equilíbrio orçamental, “emergindo no próximo ano alguns desafios”.

Os anos de 2025 e 2026 serão “determinantes” para a “implementação do PRR e um dos desafios das finanças públicas no ano de 2026”, lê-se no relatório da UTAO. “O estímulo orçamental previsional neste período ascende a 5% do PIB (15,7 mil milhões de euros), com financiamento maioritariamente assegurado por subvenções (4% do PIB), mas também por empréstimos (1,1% do PIB), que agravam o saldo orçamental”.

A UTAO recorda que este ano é o que concentra o maior volume de despesa tanto em termos nominais (40% do total; + 5,55 mil milhões de euros), e aquele em que o Executivo espera uma maior aceleração.

Na proposta de OE2026 foi revista em alta a despesa do PRR em 308 milhões de euros, mas os técnicos do Parlamento duvidam da capacidade de execução. Dizem ser “um objetivo que se afigura difícil alcançar, considerando a subexecução da primeira metade do ano (17%)”.

Na proposta de OE2026 foi revista em alta a despesa do PRR em 308 milhões de euros, mas os técnicos do Parlamento duvidam da capacidade de execução. Dizem ser “um objetivo que se afigura difícil alcançar.

A “incapacidade de atingir os objetivos programados para 2025 aumenta a pressão na implementação em 2026”, alerta a UTAO, sublinhando que terminado o prazo (julho de 2026) não é possível beneficiar das subvenções. “A impossibilidade de alcançar as metas acordadas com a UE até ao final de 2026 implica a revisão das fontes de financiamento de projetos em curso e a reversão de subvenções já registadas”, sublinha. “O resultado orçamental pode ser prejudicado com efeitos retroativos, à semelhança do que sucedeu em 2024”, adianta.

Os projetos que caem do PRR – como é o caso da linha vermelha do metro, como já admitiu o ministro da Economia – passam a ser financiados pelo Portugal 2030 ou outro programa comunitário, ou ainda pelo Orçamento do Estado, mas neste caso isso vai “onerar as contas públicas no horizonte de curto e médio prazo”.

A proposta de OE2026 prevê utilizar 941 milhões de euros da componente de empréstimos do PRR – que ascende a 5,87 mil milhões de euros – em operações financeiras, sem impacto no saldo orçamental. “Existe a possibilidade de mobilizar este montante para financiamento da despesa efetiva, com impacto no agravamento do saldo, o que constitui um risco descendente no biénio 2025–2026”, ou seja, usar verbas de Bruxelas para financiar despesas do Estado e que são contabilizadas no défice.

O ano de 2026 é o último na implementação do PRR e aquele em que os encargos de financiamento “atingem a sua expressão máxima, mitigados pela redução da intervenção pública no domínio da inflação, com um contributo agregado de -0,1 p.p. do PIB para a evolução do saldo”.

Neste relatório, a UTAO testou dois cenários, nos quais Portugal não consegue usar a totalidade das subvenções do PRR. No cenário considerado “mais provável, porque mais consentâneo com a execução dos anos anteriores”, a UTAO assumiu que só serão executadas 65% das subvenções e adiamento de 4,5% da despesa prevista no biénio 2025-2026.

“Conclui-se que a incapacidade de retenção dos fundos europeus respeitantes ao PRR constitui um risco significativo para o aumento do indicador da despesa líquida, mas este é parcialmente absorvido pela flexibilidade orçamental das despesas com Defesa”, explica a UTAO.

Recorde-se que também o Conselho das Finanças Públicas admite que o PRR não será executado na totalidade, ficando-se apenas nos 82% e que cerca de 20% dos empréstimos, que agravam o saldo orçamental, não sejam usados.

O Executivo apenas assume o compromisso firme de executar a totalidade das subvenções do PRR – está inclusivamente a encontrar soluções para canalizar as sobras da bazuca europeia –, mas vai dizendo que também pretende usar os empréstimos. Inclusivamente, o ministro das Finanças disse, na conferência de imprensa de apresentação da proposta de Orçamento do Estado, que o documento foi feito no pressuposto da execução a 100% do PRR.

Estrutura rígida da despesa permanente

A UTAO considera ainda que a dinâmica da receita não é suficiente para compensar as pressões ascendentes da despesa, verificando-se “uma estrutura rígida da despesa permanente, particularmente em pensões, que terá tendência a agravar-se nos anos vindouros, considerando a estrutura demográfica nacional”.

Por outro lado, em sentido oposto, destaca que continua em vigor a medida de redução temporária do ISP, mas a sua reversão “poderá constituir um risco ascendente, tratando-se de um recurso adicional ao dispor do Governo para aumentar a receita fiscal“.

A UTAO conclui ainda que, para 2026, caso as previsões “se tornem realidade, a política orçamental será expansionista e marginalmente contracíclica, o que refletirá uma degradação do saldo primário estrutural num contexto de deterioração residual da atividade económica”.

A unidade elenca ainda uma série de riscos orçamentais, entre os quais:

• Continua em vigor até ao final de 2026 a garantia pessoal do Estado na concessão de crédito bancário para aquisição de habitação de jovens até 35 anos, por um período de 10 anos, constituindo uma responsabilidade contingente;
• As tensões geopolíticas no Médio Oriente e a guerra na Ucrânia influencia o desempenho económico e as projeções macroeconómicas;
• O ano 2025 tem sido afetado pela introdução de tarifas e medidas de retaliação entre os EUA e os seus parceiros comerciais, o que tem contribuído para o aumento da incerteza e do protecionismo;
• A crise política em França poderá ter efeitos negativos no mercado europeu de dívida soberana;
• Há riscos no âmbito das Parcerias Público-Privadas (PPP);
• O “incumprimento do objetivo de congelamento do número de funcionários representa um risco orçamental descendente”.