Portugal sai do PDE com recados: o que já foi feito?

Portugal já saiu do Procedimento por Défice Excessivo (PDE) mas levou recados da Comissão Europeia. É preciso corrigir o défice de forma duradoura, olhar para o mercado de trabalho, acelerar esforços no sistema bancário e cortar custos administrativos, avisa Bruxelas. Mas estas não são áreas intocadas: em todas elas houve ação dos governos nestes 2.784 dias de PDE. O ECO diz-lhe o que foi feito.

Corrigir o défice de forma duradoura

No campo das finanças públicas, a preocupação da Comissão Europeia é garantir que Portugal corrige o problema do défice excessivo de forma duradoura. Não é um receio descabido: basta olhar para a história das contas públicas portuguesas para ver que os momentos de equilíbrio orçamental foram pontuais. Como diria Passos Coelho, foram “solavancos históricos”.

^{Fonte: INE}

Para cortar com este passado, Bruxelas recomenda uma política orçamental que contribua para a retoma económica, ao mesmo tempo que assegura a sustentabilidade das finanças públicas. Traduzindo, quer dizer que a política orçamental deve ser restritiva, mas não deve colocar em causa o crescimento, sob pena de se tornar contraproducente numa economia com um nível de endividamento de 130% do PIB.

Depois de ter entrado no PDE, em 2009, a primeira abordagem que Portugal fez para baixar a despesa foi direcionada às rubricas mais pesadas para as administrações públicas: gastos com pessoal e com pensões.

Os cortes nos salários dos funcionários públicos começaram com o Governo de José Sócrates, mas perduraram — e houve momentos em que foram intensificados — durante todo o período de aplicação do programa de ajustamento da troika. Só em 2015 as reduções salariais começaram a ser revertidas, tendo os funcionários públicos recuperado o seu salário por inteiro no último trimestre de 2016.

Apesar desta política de redução salarial ter sido já revertida, não se pode dizer que os seus efeitos tenham sido apenas temporários. Os rendimentos dos trabalhadores das administrações públicas ficaram, efetivamente, desvalorizados: não é o mesmo receber mil euros em 2017, ou em 2010. O efeito da inflação fez-se sentir e não foi corrigido, implicando um poder de compra muito mais baixo para este grupo de trabalhadores.

Em simultâneo, o número de funcionários públicos foi sendo progressivamente reduzido: passou de mais de 727 mil trabalhadores em 2011, para perto de 664 mil em 2016.

^{Fonte: DGAEP, MF}

O resultado está à vista nos gastos com pessoal das administrações públicas: passaram de 24,6 mil milhões de euros em 2010 (o equivalente a 13,7% do PIB) para 20,8 mil milhões (11,3% do PIB).

Com a chegada de António Costa à liderança do Governo, a estratégia de cortes na despesa foi alterada. Suportado por acordos com o BE e o PCP, o Executivo PS devolveu rendimentos e concentrou a redução da despesa nas rubricas do investimento e nos consumos intermédios.

O primeiro-ministro iniciou uma revisão abrangente da despesa pública, com esforços diretamente ao nível dos serviços: por exemplo, pediu sugestões de medidas de poupança a cada serviço, intensificou a estratégia da utilização das cativações na gestão orçamental e manteve regras de contenção da despesa introduzidas pelo anterior Executivo, ao nível da execução do Orçamento.

Em 2016, o défice estrutural baixou 0,25 pontos percentuais do PIB, reconheceu já a Comissão Europeia. Mas Bruxelas ainda não confia que a tendência de descida em termos estruturais se mantenha, já que não vê suficientemente especificadas as medidas que sustentam esse caminho no Programa de Estabilidade. E é por isso que pede mais esforços.

Três das áreas em que a Comissão concentra a suas recomendações são Pensões, Saúde e o setor empresarial do Estado.

Pensões

Bruxelas diz que é preciso assegurar a sustentabilidade do sistema de pensões. O Governo de Passos aumentou a idade de reforma — que continua a subir ao longo dos anos — e alterou o fator de sustentabilidade, que passou a introduzir cortes mais elevados nas novas pensões antecipadas.

Em abril de 2012, o Executivo também suspendeu o acesso à reforma antecipada na Segurança Social, deixando esta via aberta apenas para desempregados e regimes específicos (a função pública ficou fora do congelamento), uma medida de contenção orçamental. Em 2015, o regime é parcialmente desbloqueado, para trabalhadores com mais de 60 anos de idade e 40 de descontos. Esta norma ainda se aplica hoje, apesar de, durante alguns meses, ter vigorado o regime antigo, mais abrangente.

O Governo de Costa prepara-se agora para mudar o regime de pensão antecipada na Segurança Social: as saídas serão travadas mas os cortes serão mais baixos. Além disso, ganhou força o debate em torno de novas formas de financiamento da Segurança Social.

Saúde

No caso da Saúde, pedem-se esforços para reduzir os pagamentos em atraso. Com a mobilização de verbas específicas para reduzir a dívida acumulada ao longo de anos, o stock de pagamentos em atraso baixou durante o período da troika.

O Governo de Passos Coelho introduziu também a Lei dos Compromissos e Pagamentos em atraso, que limita a possibilidade de os serviços contraírem despesa para a qual não tenham fundos disponíveis. O ritmo de acumulação destes pagamentos baixou nos últimos anos, mas o problema não está sanado. Um dos motivos é porque o Serviço Nacional de Saúde continua suborçamentado.

Setor empresarial do Estado

No que toca às empresas públicas, Bruxelas quer que o Governo de António Costa recupere uma prática que começou com o final da governação de José Sócrates e que foi intensificada nos tempos da troika: que defina metas específicas de eficiência para as empresas públicas. Só para dar um exemplo, em 2015 as empresas deficitárias deveriam cortar os custos com as mercadorias, matérias consumidas, fornecimentos e serviços externos e com pessoal em 15% face a 2010.

Atenção ao mercado de trabalho

Portugal entrou no PDE em outubro de 2009, meses depois de chegar ao terreno a revisão do Código do Trabalho. Vieira da Silva era, na altura, tal como agora, ministro do Trabalho. Em 2013, o Código volta a ser alterado, desta vez pelo Governo de coligação PSD/CDS e sob assistência financeira internacional. O que mudou aqui? Entre outras normas, foram suspensos quatro feriados, eliminados os dias de férias adicionais ligados à assiduidade, reduzido o pagamento de horas extra (embora o TC não tenha deixado que o corte afetasse os contratos coletivos ao fim de dois anos), introduzido o banco de horas por negociação direta com o trabalhador — que o atual Governo já disse estar contra — e alterados os critérios do despedimento por extinção de posto de trabalho. Passos Coelho já defendeu que a descida do desemprego que se verifica é “mérito” do seu Executivo e das suas reformas laborais.

A compensação devida por despedimento — que já tinha sido cortada no final de 2011 pelo Governo socialista — volta a cair em 2012 e depois em 2013. Mas isto apenas abrange os valores devidos aos trabalhadores quando está em causa um despedimento lícito. Nada se fez quanto às indemnizações por despedimento ilícito, um ponto que a OCDE e a Comissão Europeia já abordaram. Agora, Bruxelas frisa novamente que o despedimento individual de trabalhadores nos quadros continua a gerar custos elevados e incertos para as empresas porque, em parte, estas pessoas podem vir a ser reintegradas no seu posto caso o despedimento venha a ser considerado ilícito e ainda devido a ineficiências nos procedimentos legais.

Diz a Comissão Europeia que é preciso promover a contração sem termo e que o programa de apoio ao emprego desenhado recentemente pelo Executivo neste sentido deve ter pouco impacto na redução da segmentação. A Comissão nota, porém, que o desemprego jovem está a cair, o que atribui a medidas anteriores, do Executivo de Passos, como a Garantia Jovem.

Além da reforma laboral, Vieira da Silva também avançou com o código contributivo, que previa uma medida que nunca chegou ao terreno e que volta agora a ser abordada, com efeitos no tipo de contratação. O código admite um aumento, em três pontos percentuais, da taxa contributiva a cargo do empregador quando estão em causa contratos a prazo (excluindo situações específicas) e, em contrapartida, define uma descida dos descontos, em um ponto, no caso de contratos permanentes. Mas a medida nunca foi regulamentada. Volta agora ao debate público mas o ministro já disse que terá de ser repensada.

Desemprego

É preciso ativar os desempregados de longa duração, diz Bruxelas. No que toca aos desempregados, os governos alteraram não só as políticas ativas de emprego como mexeram no próprio subsídio. O Executivo de Passos tornou a prestação mais abrangente mas, em contrapartida, também reduziu a sua duração e valor máximo. Além disso, introduziu um corte de 10% no subsídio ao fim de seis meses mas a medida vai ser parcialmente revertida e é de esperar que seja eliminada em 2018.

Salário mínimo nacional

Tema recorrente nas recomendações da Comissão, o salário mínimo volta a ser chamado ao debate. A Comissão entende que o aumento do salário mínimo traz riscos para o emprego, sobretudo de pessoas com qualificações baixas. Este referencial esteve congelado durante quase três anos: depois da subida para 485 euros em 2011, só voltou a aumentar em outubro de 2014, para 505 euros. Foi a única atualização no governo de Passos. Com António Costa, a remuneração mínima mensal garantida aumentou logo em 2016, para 530 euros. Este ano chegou aos 557 euros e vai continuar a subir durante a legislatura: o programa do Governo prevê 580 euros em 2018 e 600 euros em 2019.

Acelerar os esforços no sistema bancário

Este foi um dos pedidos feitos pela Comissão Europeia ao Governo português. As autoridades europeias querem que o Estado ponha o pé no acelerador para limpar os empréstimos em incumprimento dos balanços dos bancos. Portugal tem o segundo rácio de malparado mais elevado entre os países — está no top 3 na Zona Euro.

“O nível elevado de crédito malparado, fraca rentabilidade, exposição aos riscos da dívida soberana e fracas almofadas de capital estão a pressionar o setor bancário”, afirma a Comissão Europeia. “A deterioração da qualidade dos ativos, em particular no setor empresarial, pesa na rentabilidade do setor bancário“, acrescenta a entidade europeia.

Portugal no top do malparado

Neste cenário, o Executivo de António Costa já começou a implementar uma estratégia para resolver os problemas na banca. O secretário de Estado dos Assuntos Fiscais revelou que o Governo já está a preparar o diploma que vai permitir aos bancos abater ao IRC as perdas pelo reconhecimento de imparidades. A medida vai abranger “milhares de milhões” de euros e permitirá à banca reforçar os rácios de capital. Há ainda um plano de criar um veículo para ajudar a limpar estes ativos tóxicos. A ideia inicial era acelerar o processo para pôr em prática o banco mau até ao final do primeiro trimestre. Mas, até agora, não houve novidades.

Com a saída de Portugal do PDE, a Comissão Europeia deixou novamente a recomendação de que deve ser criado um mercado secundário para a venda de ativos tóxicos por parte dos bancos. Uma ideia que já tinha sido referida pelo vice-presidente da entidade. Valdis Dombrovskis referiu em abril que é preciso “explorar mais iniciativas que facilitem o desenvolvimento de um mercado secundário para os NPL [malparado]”.

Mais financiamento às PME e startups

O crédito malparado não é o único receio da comissão. A entidade refere que as condições do crédito estão gradualmente a melhorar, tanto do lado da oferta como da procura, mas que o acesso ao financiamento continua a ser uma grande preocupação para as pequenas e médias empresas (PME). Bruxelas nota que a percentagem das PME portuguesas que não conseguiram aceder ao montante total de crédito que procuraram em 2016 aumentou para 42%, enquanto a média da Europa dá conta de um desagravamento deste constrangimento.

O que é que já foi feito para inverter este cenário? Em julho de 2016, as autoridades nacionais lançaram o Programa Capitalizar. O objetivo é sobretudo incentivar o investimento privado. O programa cria novas linhas de crédito para as PME, desenvolve fundos especializados que participam em investimentos privados e implementa alterações ao regime tributário para suportar o investimento.

Em paralelo, o Governo pôs em andamento outra iniciativa: o Programa Semente. Com esta medida, o Executivo pretende disponibilizar financiamento às startups e pequenas empresas quando o projeto ainda está numa fase inicial. A Comissão refere que este programa vai ajudá-las a angariarem capital através de benefícios fiscais. Incentivos que duram pelo menos dois anos e são concedidos a investidores individuais que comprem novas ações nestas empresas.

“Ambos os programas devem melhorar o financiamento das empresas em Portugal, desde que sejam implementados de forma célere e na sua totalidade“, salienta a Comissão Europeia.

A própria Euronext, gestora da bolsa de Lisboa, lançou o Euronext Access+, um compartimento do mercado desenhado para as startups e PME. Esta aposta faz parte de um conjunto de medidas que a operadora bolsista anunciou e que visa facilitar o acesso da economia real ao financiamento por via dos mercados de capitais.

Cortar custos administrativos e barreiras

A Comissão Europeia continua a achar que há barreiras no acesso a algumas profissões reguladas, bem como à prestação de serviços a empresas, apesar de terem sido feito esforços no passado para resolver este problema.

Por exemplo, em 2015 discutiu-se no Parlamento alterações aos estatutos de advogados, economistas ou engenheiros. Contudo, Bruxelas nota que as reformas acabaram por ser menos ambiciosas do que estava inicialmente previstas: muitas foram “interrompidas ou revertidas”, dizem os comissários.

No que toca a custos administrativos, a Comissão Europeia reconhece que o Simplex+ (o programa desenhado pelo Governo de António Costa que dá continuidade ao Simplex de Sócrates) é “bastante ambicioso”, mas, mais uma vez, pede rapidez.

Em fevereiro, a ministra da Modernização Administrativa avançava que as medidas do Programa têm uma taxa de concretização de 62%. Uma das medidas destacadas na altura foi o IRS Automático que prevê a entrega automática da declaração de imposto em casos mais simples. Numa segunda fase, esta medida será mais abrangente, promete o Executivo.