Os pensionistas deviam ter direito a um aumento intercalar, a meio do ano, para compensar a perda do poder de compra, em períodos de elevada inflação, isto é, em que o Índice de Preços junto do Consumidor (IPC) sem habitação supere os 5%, defende a Comissão Independente que elaborou o Livro Verde sobre a Sustentabilidade do Sistema Previdencial da Segurança Social e a que o ECO teve acesso.

Na prática é verter na letra de lei o que o anterior Governo, de António Costa, aplicou de forma excecional, em 2022, quando deu o bónus de meia prestação.

Para além disso, só as reformas mais baixas, até 1.018,52 euros brutos mensais devem ter uma subida adicional, ao contrário do modelo de atualização em vigor que permite suplementos percentuais, de 1,25%, para prestações até 3.055,56 euros por mês, quando o país regista um crescimento do PIB superior a 3%.

Os peritos defendem ainda uma melhor adequação dos referenciais que são usados no modelo de revisão das prestações, usando por exemplo, mais de dois anos de variação do PIB ou mesmo substituir este indicador pela evolução do rácio entre receitas e despesas com o sistema previdencial. No total, são 18 as recomendações dos peritos que elaboraram o estudo.

1) Criar a Contribuição sobre o Valor Acrescentado Líquido e baixar a TSU

Com vista a reduzir a dependência do financiamento da Segurança Social em relação a taxação do fator trabalho, a comissão recomenda “a substituição na base de incidência contributiva de uma parte das receitas obtidas com a Taxa Contributiva Global”, anteriormente de designada de Taxa Social Única (TSU), que é paga pela entidade empregadora, “por receitas obtidas com uma Contribuição sobre o Valor Acrescentado Líquido (CVAL)”.

“As respetivas taxas” devem ser “calculadas de modo a atingir a neutralidade fiscal”. Par além disso, “a base contributiva da CVAL não poderá ser superior à base que resultar da aplicação de um valor máximo, a determinar, do rácio do VAL sobre a massa salarial”, lê-se no mesmo relatório. E, “em princípio, a CVAL só se aplicaria às sociedades que são sujeitos passivos de IRC”.

Os peritos aconselham que “a implementação desta medida deverá ser precedida pela realização de um estudo de avaliação de impacto ex ante e deveria ser introduzida de forma gradual num período de um período de cinco anos”.

Com a criação da CVAL, conjugada com a descida da taxa contributiva, “espera-se atingir vários efeitos benéficos: mais e melhor emprego, melhoria da rentabilidade de atividades trabalho-intensivas, maior neutralidade fiscal em relação a escolha de tecnologias”, segundo a recomendação do livro verde.

A Taxa Social Única (TSU), que, entretanto, passou a denominar-se oficialmente Taxa Contributiva Global (TCG), foi introduzida em 1986. Inicialmente, o seu valor foi fixado em 35,5%, cabendo 24,5% à entidade patronal (incluindo 0,5% de taxa destinada ao financiamento do risco de doença profissional) e 11% ao trabalhador.

Em 1995, a taxa baixou 0,75 pontos percentuais (p.p.) para 34,75%, tendo beneficiado as empresas, que passaram a suportar 23,75% das contribuições. O desconto dos trabalhadores manteve-se nos 11%. Em contrapartida, foi criado o IVA social, ou seja, foi aumentado em 1 p.p. a taxa normal para 23%, sendo a receita correspondente consignada ao sistema previdencial. Desde então a taxa manteve-se inalterada.

2) Convergir a base de incidência contributiva com a de incidência fiscal

Para reduzir o risco de perda de receitas contributivas, com isenções e exclusões e, a longo prazo, de direitos dos trabalhadores, “recomenda-se uma avaliação dos requisitos para o estabelecimento da base de incidência contributiva que constam do Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurança Social (Lei n.º 110/2009), de forma a aprofundar a convergência com a base de incidência fiscal”, segundo o livro verde.

O aprofundamento da convergência entre bases de incidência “poderá passar pela uniformização das declarações entregues mensalmente pelas empresas”, indicam os especialistas.

3) Revisão das taxas contributivas

Os custos com as diversas prestações sociais que são financiadas pelas contribuições sociais, como pensões ou subsídios de desemprego, não são revistos desde 2009. Por isso, a comissão independente considera que se deve realizar “a análise atuarial da taxa contributiva global e da respetiva desagregação pelas diversas eventualidades e parcelas que a compõem”.

Este estudo “será essencial para a reflexão sobre matérias críticas como a adequação do conjunto de riscos sociais atualmente coberto pelo sistema previdencial, a realocação de despesas ao sistema não-contributivo, a racionalização das taxas reduzidas e o financiamento do registo de remunerações por equivalência à entrada de contribuições”, lê-se no relatório.

4) Travar o acesso à reforma antecipada

“O aumento das taxas de participação no mercado de trabalho, nomeadamente no grupo de pessoas com mais de 45 anos, é essencial para garantir a sustentabilidade financeira do sistema previdencial. Importa, por isso, promover políticas que incentivem a participação no mercado de trabalho, e reduzir incentivos a um abandono precoce do mercado de trabalho“, de acordo com o livro verde.

Para a comissão, “este problema deve ser tratado através de políticas públicas específicas, que não sobrecarreguem o sistema previdencial da Segurança Social”, defendem os peritos.

Assim sendo, “recomenda-se a eliminação da possibilidade de acesso a partir dos 57 anos para quem ficou no desemprego aos 52 anos ou mais”, escrevem os autores do estudo. Manter-se-ia apenas o acesso a reforma antecipada para as pessoas com mais de 62 anos, que estejam desempregadas pelo menos desde os 57. “A transição para o novo regime seria feita ao longo de um período de cinco anos, ao longo do qual a idade mínima de acesso à reforma antecipada por desemprego de longa-duração seria aumentada um ano, mantendo-se a diferença de cinco anos em relação à idade de desemprego”, sugerem os peritos.

Nas restantes modalidades de reforma antecipada, a evolução da idade mínima de reforma antecipada deveria ser indexada à idade normal de reforma, garantindo sempre uma distância de cinco anos. Com esta regra, um trabalhador poderia, neste momento, aposentar-se com 61 anos e quatro meses e não aos 60 como a lei em vigor.

5) Indexar a idade máxima de trabalho em funções públicas à idade normal da reforma

Ainda no sentido de promover uma maior participação dos trabalhadores mais velhos no mercado de trabalho, recomenda-se que a evolução da idade máxima de trabalho em funções públicas, que atualmente se situa nos 70 anos, seja indexada à idade normal de reforma que, neste momento, está nos 66 anos e quatro meses.

6) Aumentar a rentabilidade do Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social

A sustentabilidade do sistema previdencial depende da capacidade de o Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social (FEFSS) poder cobrir os défices que irão inevitavelmente surgir. Por isso, “é importante uma reforma do respetivo modelo de gestão do Fundo no sentido da adoção de uma estratégia de investimento que garanta níveis de rentabilidade mais elevados”, aconselham os peritos.

“Neste sentido, recomenda-se a realização de uma avaliação” sobre “o impacto potencial de um conjunto de alterações na política de gestão de ativos na rentabilidade do Fundo, nomeadamente:

a) a revisão do limite mínimo de dívida pública portuguesa;

b) as alterações dos limites de dívida de países da OCDE, incluindo Portugal;

c) o aumento do limite do investimento em ações;

d) o aumento da exposição não coberta do FEFSS a moedas não-Euro;

e) o ajuste dos limites de investimento em dívida privada, ações de empresas de menor dimensão (Small Caps) e em fundos de capital de risco.”, segundo o livro verde.

A comissão independente recomenda ainda o reforço dos recursos humanos afetos à gestão do Fundo.

7) Reformular o mecanismo de atualização das pensões

“O atual mecanismo de atualização das pensões tem-se mostrado incapaz de assegurar a manutenção do poder aquisitivo de uma parte importante dos pensionistas”, reconhecem os peritos. Para além disso, “a evidência existente aponta para uma deterioração da adequação das pensões nas próximas décadas”.

Assim, e “no sentido de evitar a degradação do poder aquisitivo das pensões e, ao mesmo tempo melhorar a equidade na forma como estas são atualizadas, recomenda-se que a atualização do valor das pensões tenha como base de cálculo o cúmulo das pensões recebidas por pessoa, e não o valor de cada pensão – como é prática corrente“, lê-se no estudo.

O mecanismo de atualização das pensões deve ser revisto de modo a garantir que todas as reformas são atualizadas pelo Índice de Preços junto do Consumidor (IPC) sem habitação, apurado em novembro do ano anterior. Neste momento, só as pensões do primeiro escalão, isto é, até 1.018,52 euros (2 IAS) beneficiam deste critério. Prestações entre 1.018,52 e 3.055,56 euros só são atualizadas à taxa de inflação quando o PIB cresce mais de 2% e reformas de valores superiores apenas sobem se a economia registar uma trajetória positiva acima de 3%.

Os peritos consideram que as prestações mais baixas, até 1.018,52 euros devem continuar a beneficiar um aumento adicional acima do IPC, mas apenas em “anos em que o referencial de sustentabilidade escolhido para esta medida exceda um determinado limiar”. Na lei em vigor, estas reformas têm direito a um acréscimo de 20% da média de crescimento do PIB dos últimos dois anos, quando a economia sobe mais de 2%.

Deve-se alargar “o intervalo adotado para o cálculo da taxa média de crescimento do PIB, enquanto referencial de sustentabilidade no mecanismo de atualização, para períodos superiores a dois anos” e estudar “a substituição da taxa média de crescimento do PIB, enquanto referencial de sustentabilidade, por outro tipo de indicadores (por exemplo, evolução do rácio entre receitas e despesas em pensões do sistema previdencial)”, de acordo com o livro verde.

Os especialistas defendem ainda “a introdução de aumentos intercalares das pensões em períodos em que a inflação seja superior a um determinado patamar – por exemplo, 5 %”.

8) Estimular a poupança para a reforma através de planos individuais

Ainda no sentido de reforçar a adequação dos rendimentos dos futuros pensionistas, a comissão independente considera que os Governos devem estimular “a poupança para a reforma através de planos individuais, com recurso a um conjunto abrangente de benefícios fiscais, em sede IRS, taxa contributiva global e/ou de IRC”.

9) Consignar uma parcela do IVA pago a uma conta individual de capitalização

Os peritos recomendam também a afetação ao contribuinte do valor equivalente a um ponto percentual do IVA pago nas faturas em que inseriu o seu NIF numa conta pública de capitalização (Certificado de reforma) ou a um instrumento privado de capitalização com um regime equivalente. Esta consignação estaria sujeita a um limite a definir.

“Os valores acumulados só poderão ser mobilizados à idade de reforma, sob a forma de um pagamento único ou de uma renda mensal vitalícia”, sugere o livro verde.

10) Promover a poupança para a reforma através de planos profissionais

Os autores do estudo sugerem ainda como medidas de poupança para a reforma a criação ou alteração de planos de pensões profissionais ao nível de empresa, de tipo contributivo, baseado no princípio de inscrição semiautomática com opção de saída de trabalhadores e empresas dentro de certas condições e num determinado prazo.

“Este modelo de referência deverá ainda prever as condições que permitam a portabilidade de possibilidade de transferência do capital para outro fundo de pensão em caso de cessação do contrato de trabalho”, de acordo com o estudo.

Os planos de pensões de empresas devem ser acompanhados por incentivos fiscais, nomeadamente: possibilidade de dedução à coleta em sede de IRS, tal como existe para os planos individuais; isenção, sujeita a limites, de IRS e TSU das contribuições patronais; e criação de um crédito fiscal majorado, em sede de IRC, para as contribuições patronais.

11) Aperfeiçoar a eficácia do Complemento Solidário para Idosos

A comissão entende que as medidas propostas para a melhoria da adequação das pensões e dos rendimentos dos futuros pensionistas devem também ser acompanhadas por um conjunto de intervenções que ajudem a proteger os pensionistas de menores rendimentos do risco de pobreza.

Para melhorar a eficácia do Complemento Solidário para idosos (CSI), recomenda-se “a adoção de um novo mecanismo de definição do valor de referência, aproximando-o dos valores do limiar de pobreza”. Os investigadores sugerem ainda “a simplificação progressiva do quadro prestacional neste domínio, em especial no que concerne à pensão social de velhice, ao complemento extraordinário de solidariedade e aos complementos sociais para garantia de valores mínimos de pensões, propondo a incorporação no CSI de um mecanismo de valorização da carreira contributiva”.

12) Monitorizar as transformações do mercado de trabalho

“Reconhecendo que o mercado de trabalho atravessa transformações profundas, que poderão ter impacto sobre a capacidade de certos grupos formarem carreiras contributivas estáveis (e longas), deverá ser promovido um trabalho de articulação entre as agências estatísticas e entidades do universo da Segurança Social, Emprego, Finanças e Migrações, no sentido de promover abordagens inovadoras de recolha e análise de dados (quantitativos e qualitativos) que permitam monitorizar a evolução destas tendências”, indica o relatórios.

Neste âmbito, deverá ser analisada com atenção como as novas formas de trabalho e as migrações impactam na carreira contributiva, logo na futura pensão.

13) Incorporar o risco de dependência no conjunto de eventualidades cobertas pelo sistema previdencial

Face ao aumento das necessidades na prestação de cuidados a pessoas em situação de dependência, os especialistas sobre sustentabilidade da Segurança Social recomendam “a incorporação do risco de dependência no conjunto de eventualidades cobertas pelo sistema previdencial”.

No entanto, deve ser realizado primeiro um estudo que permita “quantificar o custo desses riscos e as diferentes formas de o financiar”, lê-se no livro verde.

14) Proteger as carreiras contributivas de grupos vulneráveis

A comissão considera importante aprofundar a fiscalização dos falsos recibos verdes, tanto no setor privado, através da Autoridade para as Condições do Trabalho (ACT) como no setor público, atribuindo para este efeito competências e meios de fiscalização à Direção-Geral da Administração e do Emprego Público (DGAEP).

“Recomenda-se ainda a introdução de critérios de qualidade de emprego na definição dos acordos de cooperação entre a Segurança Social e instituições sociais do setor social e solidário“, lê-se no relatório.

Os peritos propõem ainda uma “alteração do regime do seguro social voluntário, aplicável aos bolseiros de investigação, no sentido de indexar o escalão de contribuições a aplicar ao valor da bolsa”.

15) Melhorar a monitorização da sustentabilidade financeira da Segurança Social

A melhoria do modelo de monitorização e acompanhamento da sustentabilidade financeira da Segurança Social “deverá passar, em primeiro lugar, por um reforço do papel do Conselho de Finanças Públicas (CFP)” dos seguintes trabalhos:

a) realização, a cada cinco anos, de um estudo (de natureza atuarial) da sustentabilidade financeira dos sistemas contributivos da Segurança Social (sistema previdencial, regime de proteção social convergente e regimes especiais);

b) preparação de um parecer sobre o relatório de sustentabilidade da Segurança Social, que acompanha o Orçamento de Estado, tomando por base as suas próprias estimativas sobre a sustentabilidade financeira do sistema”.

“São ainda recomendadas melhorias à metodologia adotada na preparação no relatório de sustentabilidade da Segurança Social e do Orçamento da Segurança Social, bem como a harmonização dos tempos e termos de reporte relativos ao sistema previdencial, ao regime de proteção social convergente e aos diversos regimes especiais, permitindo uma visão de conjunto de todos os regimes contributivos“, indicam os autores do livro verde.

16) Disponibilizar dados abertos da Segurança Social e do emprego

Em paralelo com os esforços para melhorar a monitorização da sustentabilidade financeira da Segurança Social, e em respeito pelo Regulamento Geral sobre a Proteção de Dados (RGPD) os peritos recomendam “a disponibilização de dados abertos (anonimizados) da Segurança Social aos parceiros sociais, a investigadores credenciados e às próprias instituições da Segurança Social e do emprego”.

17) Melhorar a gestão da máquina da Segurança Social

A comissão acredita que “a introdução de medidas que promovam ganhos de eficácia e eficiência na forma como é gerida a máquina da Segurança Social produzirá ganhos significativos na confiança dos cidadãos relativamente à mesma”.

Neste sentido, os especialistas do livro verde aconselham “a introdução de um Código de Prestações Sociais, que permita agilizar o processo de decisão da atribuição de benefícios, se possível com recurso à utilização de ferramentas de inteligência artificial”.

Para agilizar os processos de atribuição de pensões unificadas – mas respeitando da autonomia do regime de proteção social convergente em termos de financiamento –, propõe-se que o Centro Nacional de Pensões da Segurança Social passe a assegurar a administração do regime de proteção dos funcionários públicos, que, neste momento, é gerido pela Caixa Geral de Aposentações (CGA).

Quanto à organização dos serviços, recomenda-se a concentração das atividades associadas ao processo de gestão de remunerações, carreiras contributivas, contribuições e cobrança coerciva numa única entidade, a centralização da função financeira e de gestão dos recursos do sistema e o património imobiliário numa única entidade.

18) Melhorar a comunicação digital com contribuintes e beneficiários

A partir do desenvolvimento de experiências-piloto deve-se maximizar o potencial das ferramentas digitais para melhorar a comunicação com beneficiários e contribuintes, recomenda a comissão.

“Neste domínio, deve ser dada especial atenção à comunicação com os públicos que estão a entrar no mercado de trabalho (jovens, imigrantes), e com os trabalhadores que estão próximos da idade de reforma”, escrevem os peritos.

Para além disso, é proposta “a introdução de um mecanismo de notificação (no final de cada ano civil), que informe o trabalhador sobre o histórico (em sistema) de remunerações recebidas, permitindo assim a identificação atempada de lacunas na carreira contributiva – simplificando, por exemplo, o processo do cálculo de pensão aquando da passagem à reforma”.

Finalmente, os especialistas recomendam que “o simulador do cálculo de pensão da Segurança Social possa contemplar a simulação do valor de pensões de regimes complementares e de outros regimes”.