Inflação e guerra na Ucrânia pressionam revisão do PRR. Governo rejeita atrasos

Desde a criação da “bazuca” que os curtos prazos de execução preocupam tanto nas capitais europeias como nas instituições europeias. Criado para responder à crise pandémica, o Plano de Recuperação e Resiliência (PRR) tem de ser executado rapidamente, até 2026, mas logo no segundo ano de implementação já enfrenta problemas com o impacto da invasão russa na Ucrânia nos preços e cadeias de abastecimento. O Governo já admitiu atrasos, mas garante que alguns foram ultrapassados e que tudo será cumprido nos prazos acordados com a Comissão Europeia. Do lado de Bruxelas, também (ainda) não há preocupação.

Ao que o ECO apurou, quem vigia em Bruxelas a execução do Plano de Recuperação e Resiliência confia que será informado se houver algum problema grave de calendário na execução, existindo um diálogo constante através de uma plataforma conjunta. Para já, não se identifica nada problemático no que toca ao segundo pedido de desembolso previsto para o final deste ano. Da Comissão Europeia a ordem é clara: executar depressa, mas corretamente.

Mesmo a crítica que é recorrentemente feita ao Governo português, o facto de apenas uma pequena fração (cerca de 3%) dos fundos já ter chegado aos beneficiários finais, é desvalorizada em Bruxelas. Os responsáveis europeus, que analisam os dados de vários Estados-membros que também estão a executar o PRR como Portugal, consideram que é normal e que tal acontece noutros países, tendo em conta a natureza do processo.

A estrutura de missão “Recuperar Portugal”, criada especificamente para a gestão do PRR, admite que “o atual contexto inflacionista de escalada de preços é um acontecimento inesperado que deve ser tido em consideração pela Comissão Europeia em termos gerais e para os 27 Estados Membros“. “Não obstante o mecanismo do PRR não ser baseado em custos, a Comissão ainda não comunicou aos Estados-membro se existirá alguma flexibilidade ou ajustamento nos objetivos e no tempo de execução dos PRR“, acrescenta, em declarações ao ECO.

O ECO sabe que a questão está na cabeça dos peritos em Bruxelas, mas há quem argumente que há soluções à mão dos governos: é possível recorrer ao orçamento nacional para compensar aumentos dos preços — o Governo português aprovou recentemente um mecanismo que vai nessa direção –, que ainda há valor de empréstimos do PRR por utilizar e que alguns Estados-membros, incluindo Portugal, vão ter uma verba reforçada em junho por causa da parte do cálculo que dependia do desempenho do PIB em 2021. Acresce que, num caso extremo, a regulamentação do PRR prevê circunstâncias objetivas em que uma medida pode ter uma execução impossibilitada, sendo que o país tem de argumentar junto da Comissão Europeia para que o plano seja reformulado.

E não é só a Comissão. O Parlamento Europeu também fez um alerta no início deste mês com os eurodeputados a argumentarem que será necessário mais financiamento, em conjunto com o PRR, para responder a novos desafios da UE, como os elevados preços da energia, a inflação e os refugiados ucranianos. Além disso, os eurodeputados estão preocupados sobre a capacidade dos países de implementarem o calendário do PRR perante a aceleração da inflação.

Do lado do Governo português também há a “consciência das dificuldades que a situação europeia e mundial coloca, principalmente no que diz respeito às dimensões que se traduzam em obra física, de infraestrutura“. Em declarações ao ECO, o Ministério da Presidência, que no terceiro Governo de António Costa ficou com a tutela do PRR, garante que existe um “trabalho de diálogo permanente com a Comissão Europeia, para garantirmos a capacidade de executar os investimentos acordados e de que o país precisa”. Para já, “cremos que os projetos estão em condições para cumprir as metas e os marcos com que estão comprometidos“.

O argumento do Ministério de Mariana Vieira da Silva é que “os problemas que se fazem sentir na execução do PRR em Portugal são os mesmo que se sentem em toda a União Europeia“. E admite que esses “impactos far-se-ão sentir em várias medidas do PRR, com especial incidência naquelas que envolvem obra pública em infraestruturas”. Perante esta realidade, o gabinete da ministra garante que “não deixará de adotar as medidas necessárias para mitigar aqueles impactos“.

Especialistas temem impacto da inflação no PRR

Os especialistas em fundos eurodeputados reconhecem as dificuldades de execução a que o PRR está sujeito, mas notam que há problemas anteriores à crise inflacionista e à guerra, como é o caso da necessidade de mais recursos humanos. A solução para estes entraves não é óbvia e dependerá do que for acordado a nível europeu, assim como das condições políticas e económicas na Europa.

Alfredo Marques, antigo administrador principal da Comissão Europeia na Direção-Geral da Concorrência, admite que “uma medida talvez necessária será a revisão do programa“. A subida dos preços de determinadas matérias-primas, acrescido do contágio a outros fatores de produção, terá um “efeito negativo” no PRR com “menos projetos a serem realizados, ou, talvez mais plausível, realização dos projetos abaixo do previsto, ou necessidade de um prolongamento do prazo para a execução”.

O também consultor de entidades públicas e de empresas sobre políticas europeias reconhece também que o problema dos recursos humanos coloca-se “desde o início” para o PRR e para todos os fundos europeus que Portugal receberá até ao final da década. “Sobre a gestão técnica dos fundos, temo que possa haver um défice de recursos suficientemente qualificados“, alerta, defendendo que, “mais importante do que gastar, é gastar bem e saber avaliar os resultados”. Algo que pode ficar aquém do desejável porque “os nossos organismos de conceção inicial dos programas, acompanhamento estratégico e avaliação final, ou estão absorvidos pela execução técnica (corrente) ou desfalcados de RH altamente qualificados”.

José Soeiro, antigo presidente da Agência para o Desenvolvimento & Coesão, explica que “se o problema estivesse restrito a uma pequena faixa de projetos ou a uma dada tipologia de investimento e não se refletisse transversalmente, seria possível considerar o reforço da dotação de fundo sem pôr em causa as metas definidas para o programa“. Contudo, fazê-lo de forma generalizada implica eliminar projetos e renegociar o PRR com as instituições europeias, “uma vez que não é razoável pensar na hipótese de um aumento da dotação de fundos para Portugal”.

Para este especialista em fundos europeus, no atual contexto político e económico da União Europeia, “a abertura de um processo de negociação com o objetivo de reduzir os resultados acordados para o PRR, seria no mínimo muito temerária e corria o risco de ‘abrir uma caixa de Pandora’.” Assim, José Soeiro defende que devem ser encontradas “medidas alternativas”, nomeadamente “instrumentos financeiros de crédito e de capitalização com a participação de fundos, reorientar investimento público para investimento privado na medida do que não exija pesadas negociações e adaptar o código dos contratos públicos ao atual contexto“, entre outros.

Por sua vez, o economista Pedro Braz Teixeira, que tem vindo a acompanhar a informação pública sobre a execução do PRR, nota “uma grande falta de flexibilidade” para lidar com o custo acrescido das matérias-primas e dos preços no geral, a qual é visível na “grande disparidade em já ter 100% dos projetos contratados e ainda só ter pago 10%”.

O diretor do gabinete de estudos do Fórum para a Competitividade considera que o impacto da aceleração da taxa de inflação no PRR é “agravado” pelo tipo de investimento escolhido pelo Governo. “Por exemplo, se tivesse sido dado maior ênfase à formação profissional, já não haveria muitos dos problemas referidos e reduzia-se o problema de falta de recursos humanos“, considera o economista.

Para o futuro, uma das sugestões que deixa à estrutura de missão é que deveria “ter contratado pacotes de aprovação com bancos, que estão muito mais habilitados e habituados a fazer estas avaliações”, do que verificar os programas “um a um”.

Eurodeputados admitem flexibilidade da Comissão e até mudar regulamento

José Manuel Fernandes, eurodeputado do PSD, não tem dúvidas de que, perante o cenário atual, “os valores definidos no PRR não serão suficientes para os projetos previstos” e que, “mesmo sem a guerra, os valores estariam desatualizados”. Apesar disso, dado que um eventual incumprimento das metas e marcos é fruto de um fator exógeno ao Governo, o eurodeputado antecipa que “não haverá problema em termos do cumprimento do PRR” uma vez que antecipa “flexibilidade total” por parte da Comissão Europeia desde que haja uma justificação. Ainda assim, nota que “esperava uma maior rapidez na aprovação dos projetos” por parte de Portugal.

Para o futuro, José Manuel Fernandes deixa uma sugestão: “Uma solução possível para resolver esta questão, mantendo-se o que se pretende executar no PRR, é a utilização do Portugal 2030“. Para o social-democrata “é urgente a elaboração de projetos de qualidade, muitos dos quais ainda não estão feitos”, assim como “diminuir a burocracia, encurtar prazos nas reclamações dos concursos e acelerar as decisões dos tribunais administrativos“. Ao Governo de António Costa, deixa um alerta de que “há o risco de se aprovar o que ‘estiver mais à mão’ e não se olhar para a qualidade dos projetos“.

Margarida Marques, eurodeputada do PS, reconhece o diagnóstico da situação, assumindo que “o aumento dos preços da energia tem consequências que criam desafios à execução dos PRR na maioria dos países da UE no calendário e com os custos previstos”. Tal é mais desafiante porque o calendário de execução já era “bastante restrito”. A socialista considera que nada está posto de parte, nomeadamente “alguma flexibilidade na execução” ou a substituição de “medidas programadas e não executadas, nem em condições de serem executadas a tempo, por outras medidas”.

“Poderá mesmo vir a considerar-se alguma modificação muito especifica no regulamento do RRF“, admite Margarida Marques, notando que é preciso aguardar pelas próximas comunicações da Comissão Europeia, desde logo as recomendações específicas por país e o plano energético, RePower EU, que serão divulgadas na próxima semana. “Esperamos que a UE responda ao impacto económico e social da guerra da Ucrânia na Europa com uma resposta europeia, à semelhança do que aconteceu com a crise sanitária”, antecipa.

Do lado do Bloco de Esquerda, José Gusmão defende que, “independentemente das responsabilidades do Governo”, nomeadamente o “desinvestimento” nos recursos humanos da administração pública que seriam necessários agora para executar o PRR, “deve haver flexibilidade no cumprimento das metas, até por força da conjuntura internacional“. Marisa Matias reforça que “sem salários dignos, sem condições de trabalho, sem aposta na qualificação dos funcionários públicos é difícil” e aproveita para criticar também as recomendações da Comissão que têm de ser cumpridas pelos países, argumentando que o PRR devia “estar isento de condicionalidade”.

Esse é o mesmo argumento do PCP: “A condicionalidade na libertação de fundos por parte de Bruxelas, associada quer ao cumprimento de critérios macroeconómicos, quer à realização de ‘reformas’, é inaceitável”, considera o eurodeputado João Pimenta Lopes, replicando também a crítica à “falta de qualificações” da função pública, o que “é um elemento estrutural de constrangimento para uma baixa execução dos fundos”. Porém, o comunista não atribui a responsabilidade do “atraso relativo” do PRR apenas ao Governo, apontando o dedo ” às condicionalidades e ao processo burocrático imposto pela Comissão Europeia”, assim como à “incapacidade” do tecido empresarial, seja pelo elevado nível de endividamento seja pela falta de financiamento da banca.

Já o CDS admite que “alguns marcos/metas poderão ser negociadas com Bruxelas, mas é imperativo que o controlo da legalidade e fiscalização da aplicação dos fundos do PRR seja reforçada, tal como veio já indicar o Ministério Público no seguimento da libertação da primeira tranche”. Nuno Melo, eurodeputado do CDS, considera que “desvios de execução na aplicação de fundos europeus são já uma tradição de Governo socialista, apesar de vivermos um contexto de condicionalidade internacional”, acrescentando que “é fundamental agilizar e simplificar os procedimentos administrativos do PRR“.