PPP não são opção economicamente viável para projetos de infraestruturas, diz o Tribunal de Contas Europeu

As Parcerias Público Privadas (PPP) cofinanciadas pela União Europeia não são uma opção economicamente viável para executar projetos de infraestruturas. A conclusão é do Tribunal de Contas Europeu no seu último relatório divulgado esta terça-feira. A existência de “modalidades de partilha dos riscos desequilibradas”, “insuficiências generalizadas e benefícios limitados” levam os auditores a recomendar aos Estados membros que não abusem deste modelo de negócio e a tentarem o impacto financeiro das renegociações.

Com base numa amostra de 12 PPP cofinanciadas pela União Europeia em França, Grécia, Irlanda e Espanha, ao nível dos transportes rodoviários e das tecnologias da informação e comunicação (TIC), que representaram um custo total de 9,6 mil milhões de euros e uma contribuição da UE de 2,2 mil milhões de euros, os auditores formularam um conjunto de recomendações. Isto porque a maioria das PPP auditadas “enfrentou consideráveis ineficiências na sua construção, registando‑se em sete dos nove projetos concluídos, cujos custos ascenderam a 7,8 mil milhões de euros, atrasos que chegaram a 52 meses e grandes aumentos dos custos”.

O Tribunal de Contas Europeu frisa ainda que “as PPP permitiram que as autoridades públicas adjudicassem grandes infraestruturas através de um procedimento único, mas que estas aumentaram o risco de concorrência insuficiente e enfraqueceram, assim, a posição de negociação das autoridades adjudicantes”.

As PPP permitiram que as autoridades públicas adjudicassem grandes infraestruturas através de um procedimento único, mas aumentaram o risco de concorrência insuficiente e enfraqueceram a posição de negociação das autoridades adjudicantes.

“Foi necessário um montante suplementar de fundos públicos de quase 1,5 mil milhões de euros para concluir as cinco autoestradas auditadas na Grécia e em Espanha, tendo cerca de 30% desse montante (422 milhões de euros) sido disponibilizados pela UE”, disse Oskar Herics, o membro do Tribunal de Contas Europeu responsável pelo relatório, citado no comunicado divulgado pela instituição. “Este montante foi gasto de forma ineficaz em termos da concretização dos potenciais benefícios económicos”, acrescentou.

Apesar de nenhuma PPP em Portugal ter sido analisada, o Tribunal revela que entre 1990 e 2016, Portugal estava entre os países que mais concentravam o mercado das PPP, a par do Reino Unido, França, Espanha e Alemanha (executaram projetos correspondentes a 90% do valor global do mercado).

Mercado de PPP da UE entre 1990 e 2016

 

Mas se a análise for encurtada para o período de 2000 a 2014, Portugal desenvolveu apenas três projetos no modelo de Parceria Público Privada, no valor global de 2.379 milhões de euros, que contaram com um apoio comunitário de 564 milhões de euros, ou seja, 10% do custo total. Um desempenho que compara, por exemplo, com os 21 projetos de França, avaliados em 9,85 mil milhões de euros, mas que foram apoiados em menos escala do que os três portugueses (324 milhões de euros comunitários). Ou com os oito projetos gregos que representam um investimento total de 6,8 mil milhões de euros financiados por Bruxelas em 58,53%, isto é, 3,3 mil milhões de euros — de longe o maior beneficiário da tabela de 15 países. De frisar que os apoios não se cingem a fundos estruturais. As verbas do Banco Europeu de Investimento, no âmbito do programa Jessica, para a reabilitação urbana também são aqui tidos em conta.

PPP apoiadas pela UE no período de 2000-2014, em milhões de euros, por país

As recomendações do Tribunal

Neste cenário, o Tribunal de Contas Europeu sugere aos Estados-membros para não promoverem “uma utilização mais intensiva e generalizada das PPP até que as questões identificadas estejam resolvidas”, mas também para atenuarem “o impacto financeiro dos atrasos e das renegociações nos custos das PPP suportados pelo parceiro público“.

Os Estados-membros devem avaliar “quaisquer renegociações precoces dos contratos, para garantir que os decorrentes custos suportados pelo parceiro público são devidamente justificados e obedecem aos princípios da otimização dos recursos”, sugerem os auditores da instituição liderada por Klaus-Heiner Lehne. Neste capítulo a sugestão é ainda a de que os Estados-membros devem identificar e propor “disposições contratuais normalizadas, que limitem os montantes de custos suplementares que o parceiro público pode suportar”.

O Tribunal recomenda que os Estados-membros avaliem quaisquer renegociações precoces dos contratos, para garantir que os decorrentes custos suportados pelo parceiro público são devidamente justificados e obedecem aos princípios da otimização dos recursos.

Recorde-se que desde que assumiu a pasta das Infraestruturas e do Planeamento, o ministro Pedro Marques não tem poupado críticas ao Executivo anterior pela “propaganda” feita em torno das renegociações das PPP. Segundo o responsável, na melhor das hipóteses será possível conseguir uma poupança de 10% face ao anunciado.

Ainda assim, o Executivo deposita esperanças no processo de renegociação das PPP rodoviárias atualmente em curso, para ajudar a reduzir “os encargos do erário público” e assim “contribuir para a sustentabilidade das contas públicas a médio e longo prazo”. Mas no Orçamento do Estado para 2018, o Governo admite a existência de “riscos” “associados à concretização integral do objetivo orçamental estabelecido, tanto mais que a efetiva conclusão do mesmo se encontra dependente, em alguns casos, da obtenção das necessárias autorizações por parte das entidades financiadoras dos projetos da aprovação por parte do Governo das propostas da comissão de negociação, da assinatura dos contratos de subconcessão e da respetiva remessa ao Tribunal de Contas para os devidos efeitos”.

No OE2018, o Governo inscreve 1.668 milhões de euros (uma revisão face aos 1.587 milhões estimados no ano anterior para 2018) para os encargos líquidos com as PPP. E só em 2023 os encargos com PPP deverão cair para menos de mil milhões de euros — 858 milhões. Mas no relatório deste ano, o Executivo também reviu em alta os encargos líquidos referentes a 2017 em 28 milhões de euros.

Recorde-se que segundo uma estimativa da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) de dezembro de 2016, até 2043, as PPP vão custar mais 434 milhões de euros do que o previsto inicialmente pelo Governo, devido principalmente ao setor da saúde (235 milhões de euros) e às PPP no setor rodoviário (210 milhões).

A repartição dos riscos entre os parceiros públicos e privados foi, com frequência, inadequada, incoerente e ineficaz, ao mesmo tempo que as elevadas taxas de remuneração (até 14%) do capital de risco do parceiro privado nem sempre refletiram os baixos riscos suportados.

O Tribunal de Contas Europeu defendeu ainda no seu relatório que “a repartição dos riscos entre os parceiros públicos e privados foi, com frequência, inadequada, incoerente e ineficaz, ao mesmo tempo que as elevadas taxas de remuneração (até 14%) do capital de risco do parceiro privado nem sempre refletiram os baixos riscos suportados“. Por isso, a instituição defende a necessidade de “fundamentar a seleção das PPP em análises comparativas sólidas sobre a melhor opção de contratação pública”, mas também “garantir a capacidade administrativa necessária e definir políticas e estratégias claras em matéria de PPP para executar com êxito projetos de PPP apoiados pela UE”.

E num momento em que a Comissão Europeia deposita tantas esperanças no Plano Juncker e nos instrumentos financeiros, onde se espera uma partilha mais efetiva de riscos entre público e privado, o Tribunal de Contas Europeu sugere ainda a necessidade de “melhorar o quadro da UE para alcançar uma maior eficácia dos projetos de PPP, de modo a que a escolha desta opção seja justificada por considerações de otimização dos recursos”.